FINANÇAS PÚBLICAS

As Finanças Publicas

   Fenómeno financeiro

Direito Financeiro Positivo, não se deve limitar ao “de iure condito”, mas avançar também para os caminhos “de iure condendo”, não pode hoje prescindir pelo menos em domínios relevantes, dos resultados, do valor acrescido que as vertentes mais economicistas ou sociológicas que hajam dominado a ciência das finanças tenham trazido à luz do dia.

Os meios financeiros têm de se adquirir e servem para se utilizar na compra de produtos e serviços ou como reserva de valor.

O estudo científico da actividade financeira alargou, nos dias de hoje, o seu campo de domínios e a métodos próprios das ciências sociais, o que, para além de todas as vantagens que a isso se aponta, em termos de aprofundamento e da riqueza da nova ciência das finanças, também demonstra que a actividade financeira, enquanto actividade social, não pode deixar de ser analisada na perspectiva complexa e multidisciplinar própria daquelas ciências. Finanças Públicas constituem um ramo científico autónomo.

2.      Conceito de Finanças Públicas

O Estado pretende que sejam satisfeitas determinadas necessidades colectivas; para tanto propõe-se produzir bens; mas a produção de bens implica despesas; o Estado precisa portanto, de obter receitas para cobrir essas despesas, isto é, precisa de dinheiro, de meios de financiamento (Teixeira Ribeiro).

O âmbito do objecto de Finanças Públicas, se cingirá a duas actividades fundamentais: a de gestão dos dinheiros públicos, ou seja, a actividade de gestão financeira pública, ou simplesmente, a actividade financeira pública; e a de controlo dos dinheiros públicos, mais precisamente, a actividade de controlo financeiro externo (gestão e controlo dos dinheiros públicos).

3.      A economia do fenómeno financeiro

Os meios pelos quais o Estado procurava, simultaneamente, conseguir quer a cobertura das despesas públicas, quer a intervenção nos domínios económico e social, através dos recursos públicos.

O objectivo da investigação científica transferiu-se do estudo dos meios de cobertura das despesas públicas para a análise das formas de intervenção do Estado através da despesa e da receita.

4.      Finanças, doutrinas e sistemas económicos

Três vertentes em que se tem sido perspectivado o objecto da Ciência das Finanças Públicas: jurídica, económica e sociológica ou política.

O primeiro conceito de Ciência das Finanças, que se impôs nos primórdios do séc. XX, pode resumir-se na seguinte definição de G. Jèze:“o estudo dos meios pelos quais o Estado promove a obtenção dos recursos necessários à cobertura das despesas públicas e reparte o correspondente encargo pelos cidadãos”.

O estudo científico da actividade financeira alargou, nos dias de hoje, o seu campo a domínios e a métodos próprios das ciências sociais, o que, para além de todas as vantagens que a isso se aponta, em termos do aprofundamento e da riqueza da nova ciência das finanças, também demonstra que a actividade financeira, enquanto actividade social, não pode deixar de ser analisada na perspectiva complexa e multidisciplinar própria daquelas ciências.

5.      A Actividade Financeira como Fenómeno Político

A Actividade Financeira do Estado, propõe-se à satisfação das necessidades colectivas e concretizada em receitas e despesas.

A Ciência das Finanças estuda a actividade financeira, isto é, uma actividade do Estado que se exprime em receitas e despesas (Teixeira Ribeiro).

A Ciência das Finanças desloca agora os seus estudos para o exame do conjunto de processos de decisão e de execução que possibilitam considerar, simultaneamente, não só regras jurídicas, como as do jogo político e das forças sociais e burocráticas, mas também e ainda o papel económico e social ou real – que cabe aos recursos financeiros utilizados pelo Estado.

6.      A teoria da “Public Choice”

Esta teoria (que é considerada como um ramo da economia) estuda as formas como as autoridades políticas competentes, tomam as suas decisões.

Veio considerar e destacar as decisões políticas, de conteúdo económico e financeiro dos governos ou dos parlamentos, estavam sujeitas a um conjunto de “poderes”, repartidos por diferentes agentes, que, aliás, desempenhavam funções distintas no sistema político; os quais, sempre e todos, interferiam, de qualquer modo, na decisão política, sobretudo na financeira, com fundamento na lei ou de facto.

Admite-se que os políticos agem de modo a maximizar a probabilidade da sua eleição. Esta teoria admite, assim que os representantes eleitos, os políticos, são maximizadores de votos. Tal como as empresas são maximizadoras de lucros.

No âmbito da Teoria da Escolha Pública tem sido dado particular relevo às chamadas “falhas de governo”, ou melhor, dos decisores políticos, em particular no campo das Finanças Públicas e dos seus instrumentos, com destaque para o Orçamento, pretendendo-se, assim, fazer um paralelo expressivo com as chamadas “falhas de mercado”.

As falhas políticas ou falhas de governo surgem quando as decisões deste e as acções que as desenvolvem ou executam não conduzem a melhorias da eficiência económica ou não promovem a redistribuição de rendimento de forma justa.

7.      O sector público financeiro e a sua estrutura

A Actividade Financeira Pública, não é, hoje exclusiva do Estado central, não constituindo também uma realidade simples, linear e homogénea, mas antes uma realidade bem complexa e heterogénea.

Quando hoje nos referimos às Finanças Públicas, não as podemos ligar apenas ao Estado central, pois temos de as “desviar” para o pluralismo e a heterogeneidade do sector público; mesmo se o Estado não pode deixar de continuar a ser considerado como paradigma e o núcleo essencial do sector público.

Uma estruturação possível do sector público é a que divide em dois grandes blocos, a saber:

a)     O sector público Administrativo;

b)     O sector público Empresarial.

Trata-se de uma estruturação guiada por um critério económico-financeiro, que, para além de outras vantagens, apresenta, no quadro do estudo das Finanças Públicas, não só uma fácil visibilidade e rápida compreensão como permite a utilização de agregados de grandes números, disponíveis em publicações oficiais.

As Instituições Financeiras Portuguesas

A Constituição financeira

Utiliza-se a expressão “Constituição Financeira”, para abraçar o conjunto de preceitos que na Constituição presidem à organização e ao funcionamento do sistema jurídico financeiro português.

A chamada Constituição Financeira, dadas as interpretações e as interfaces entre a actividade financeira e as actividades política e social, não pode, pois, deixar de ter em conta, para com elas estar conexionada a Constituição Política, Económica, Social e Cultural.

Mas, a nossa Constituição, não procede a um tratamento sistematizado das funções do Estado.

Para além da função legislativa e da função jurisdicional, em muitos preceitos da Constituição, podem encontrar-se, com maior ou menor clareza manifestações, indicações e até certezas sobre quais são os outros grandes grupos de tarefas fundamentais do Estado, cujo conjunto, frequentemente, é apelidado de função administrativa ou executiva e em relação a todas as quais, as actividades de gestão financeira e de controle externo servem, respectivamente, de instrumento vital e de garantia social da boa utilização.

9.      A administração financeira

O desenvolvimento da Actividade Financeira Pública carece sempre de um suporte organizacional – a chamada Administração Financeira –, o qual pode variar de país para país, e mesmo dentro do mesmo Estado.

Trata-se pois, de um conjunto de órgãos e serviços diferenciados dos demais serviços e órgãos administrativos gerais da colectividade, que concentram as múltiplas tarefas técnicas essenciais à preparação, execução e controlo da gestão financeira pública, que cabe à Administração Pública central, ao Governo e ao Ministério das Finanças.

A Administração Financeira do Estado, que é aquele conjunto de serviços e de órgãos que existem com a missão fundamental e única, de ajudar o Governo a preparar e a executar a política financeira global do Estado, em especial nos domínios orçamental, monetário e creditício, bem como coordenar as finanças das outras entidades públicas autónomas, as relações financeiras do Estado com as Regiões Autónomas e a União Europeia e, finalmente, a controlar ou tutelar a actividade e a gestão financeira de todas as entidades públicas sujeitas a este controlo interno e a esta tutela financeira.

As grandes linhas da estrutura, da composição e das atribuições ou tarefas cometidas à Administração Financeira portuguesa devém hoje procurar-se, genericamente no Decreto-lei n.º 158/96 (Lei orgânica do Ministério das Finanças).

10. Os instrumentos financeiros

A estruturação do Sistema Financeiro, feita por lei, de modo a garantir a formação, a captação e a segurança das poupanças, bem como a aplicação dos meios financeiros necessários ao desenvolvimento económico e social (art. 101º CRP).

Os parâmetros constitucionais da disciplina legislativa do sistema financeiro têm a ver, com a vertente individualizada da poupança e as suas garantias e, por outro lado, a aplicação dos respectivos instrumentos financeiros.

O Sistema Fiscal é o conjunto articulado dos impostos e demais figuras tributárias, tem por primordial objectivo a satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas. Conciliando e reconciliando tal desiderato com a repartição justa dos rendimentos e da riqueza (art. 103º/1 CRP).

A Actividade Financeira Pública, para poder ser desenvolvida supõe que se tenham tomado decisões financeiras e que exista umsubstracto organizacional e humano que não só as haja preparar como as vá executar.

Mas, para que a actividade financeira possa ter um conteúdo tangível, é ainda necessário conhecer, designadamente, quais os instrumentos financeiros que os decisores políticos podem utilizar para desenvolver a Actividade Financeira Pública, cujo fim, é o de prover à satisfação das necessidades públicas, individuais ou colectivas, que o Estado se propõe realizar.

11. O património do Estado

O Património público é cada vez mais fonte de utilidade pública e não apenas de receitas; isto bastará para lhe dar relevo, no quadro da actuação económica do Estado, que é, repleta de interfaces com as Finanças Públicas.

Pode dizer-se que o património de um sujeito (o Estado é um sujeito), consiste no conjunto dos seus bens tanto duradouros, como não duradouros, em contraponto com o conjunto das responsabilidades que lhe correspondem.

Tem um activo – constituído pelos bens – e um passivo – integrado pelas responsabilidades.

12. O Orçamento de Estado

O Orçamento de Estado é o instrumento privilegiado do planeamento e da execução da actividade de gestão financeira a desenvolver, durante, em princípio, um ano, pela Administração Central e o seu órgão de cúpula, o Governo.

É um quadro, geral e básico, de toda a Actividade Financeira, já que por seu intermédio se procura fixar a utilização de dinheiros públicos.

O Orçamento é simultaneamente a previsão económica ou plano financeiro das receitas e despesas do Estado para o período de um ano; a autorização política deste plano visando garantir, quer direitos fundamentais dos cidadãos, quer o equilíbrio e a separação de poderes e ainda a limitação dos poderes financeiros da Administração para o período orçamental.

As políticas financeiras

As políticas financeiras

O Crédito Público, corresponde às situações, em que existe uma transferência efectiva de liquidez para o Estado ou para outro ente público, que fica, por seu turno, vinculado a um conjunto de deveres pecuniários que se prolongam no tempo.

No plano financeiro, as principais funções do recurso ao crédito público são:

a)     Suprir carências ocasionais da tesouraria do Estado – crédito a curto prazo.

b)     Financiar o deficit global do Orçamento de Estado – crédito a médio e longo prazo.

No plano extra-financeiro, o recurso ao crédito público é um importante instrumento de política monetária e financeira.

Tal como se fala em crédito público, fala-se em Dívida Pública. Esta tem dois sentidos.

a)     Sentido restrito, corresponde apenas às situações passivas de que o Estado é titular por ter recorrido a empréstimos públicos.

b)    Sentido amplo, abrange as situações anteriores, mas também deriva da prática de outras operações de crédito (os avales).

A divida pode ser Fundada, ou seja, resulta dos empréstimos perpétuos ou dos empréstimos temporários a médio e longo prazo (art. 3º-bLei 7/98). E é Flutuante, quando resulta de empréstimos temporários a curto prazo e serve para ocorrer a deficits monetários da tesouraria (art.3º-a Lei 7/98).

A Lei 7/98 é o regime geral de emissão e gestão da divida pública.

A gestão da divida pública directa deverá orientar-se por princípios de rigor e eficiência, assegurando a disponibilização do financiamento requerido por cada exercício orçamental prosseguido de diversos objectivos (art. 2º/2).

O valor a gastar/aplicar (bilhetes ou obrigações do tesouro), vêem definidos no Decreto-lei orçamental, até ao máximo autorizado. A emissão destes bilhetes (curto prazo) ou obrigações (médio e longo prazo) do tesouro é da competência do Instituto de Gestão do Crédito Público (DL 28/98).

Despesas e Receitas Publicas

As despesas públicas

Obter e dispor de dinheiros públicos, como afectá-los, distinguí-los ou dispendê-los não é mais do que a realização da receita e da despesa orçamental, já que, ao nível da gestão financeira pública, é esta terminologia – a das receitas e despesas – que está legalmente consagrada.

Pode-se definir Despesa Pública, no gasto ou no dispêndio de bens por parte dos entes públicos para criarem ou adquirirem bens ou prestarem serviços susceptíveis de satisfazer necessidades públicas; elas concretizam o próprio fim da actividade financeira do Estado – satisfação de necessidades.

21. Evolução e efeitos económicos

De modo com a natureza económica das despesas e tendo em conta as interfaces entre economia e as finanças podemos falar de três tipos de despesa pública, a saber:

a)     Despesas de Investimento, são as que contribuem para a formação de capital – técnico – do Estado; Despesa de Funcionamento,consubstanciam os gastos necessários ao normal funcionamento da “máquina” administrativa.

b)    Despesas em Bens e Serviços, são as que asseguram a criação de utilidades, através da compra de bens e serviços pelo Estado; enquanto que as Despesas de Transferências, se limitam a redistribuir recursos a novas entidades, quer do sector público, quer do sector privado.

c)     Despesas Produtivas, criam directamente utilidade; as Despesas Reprodutivas, contribuem para o aumento da capacidade produtiva, gerando pois utilidades acrescidas, mas no futuro.

22. Classificação das despesas públicas

a)     Despesas Ordinárias, são as que, com grande verosimilhança, se repetirão em todos os períodos financeiros; as Despesas Extraordinárias, são as que não se repetem todos os anos, são difíceis de prever, não se sabendo quando voltarão a repetir-se.

b)    Despesas Correntes, são as que o Estado faz, durante um período financeiro, em bens consumíveis, ou que vão traduzir na compra de bens consumíveis; as Despesas de Capital, são as realizadas em bens duradouros e no reembolso de empréstimos.

c)     Despesas Efectivas, são as que se traduzem, sempre, numa diminuição do património monetário do Estado, quer se trate de despesas em bens de consumo, quer em bens duradouros, implicam sempre uma saída efectiva e definitiva de dinheiros da tesouraria;Despesas Não Efectivas, são as que, embora representem uma diminuição do património da tesouraria, têm, como contrapartida, o desaparecimento de uma verba de idêntico valor do passivo patrimonial.

d)     Despesas Plurianuais, são aquelas cuja efectividade se prolonga por mais de um ano; as Despesas Anuais, são as que se não prolongam por mais de um ano.

23. Classificação orçamental das despesas

São quatro as classificações orçamentais, art. 8º/2 Lei 6/91:

a)     Orgânica: as despesas repartem-se por departamentos da Administração; por serviços, etc.

b)    Económica: distingue-se as despesas correntes e de capital, umas e outras descriminadas por agrupamentos, subagrupamentos e rubricas.

c)     Funcional: as despesas são aqui agrupadas de acordo com a natureza das funções exercidas pelo Estado, tendo-se adoptado para o efeito o modelo do Fundo Monetário Internacional.

d)     Despesas por Programas: um programa de despesas é um conjunto de verbas destinadas à realização de determinado objectivo, abrangendo um ou vários projectos.

24. As Receitas Públicas

As Receitas são todos os recursos obtidos durante um dado período financeiro para a satisfação das despesas públicas a cargo de um ente público.

a)     As Receitas Patrimoniais: são as receitas obtidas pelo património estadual, têm uma importância reduzida.

b)    As Receitas Creditícias: são as que regulam do recurso ao crédito, maxime da contratação de empréstimos pelo Estado, no interior ou no exterior do País.

c)     Receitas Tributárias: são as receitas que provêm dos impostos.

25. Receitas públicas: classificação

a)     Receitas Ordinárias, são as que o Estado cobra num ano e vai voltar a cobrar, nos anos seguintes; Receitas Extraordinárias, são as que tendo sido cobradas num ano, não voltarão a ser cobradas, com toda a verosimilhança, nos anos seguintes.

b)    Receitas Correntes, são as que provêm do rendimento do próprio período; as Receitas de Capital, são as que resultam de aforo(empréstimos).

c)     Receitas Efectivas, são as que se traduzem sempre num aumento de património monetário do Estado (impostos, taxas); as Receitas Não Efectivas, são as que aumentando o património monetário do Estado no momento do ingresso das verbas na tesouraria, acarretam, porém, simultaneamente, um aumento do passivo do seu património gerando uma divida a pagar em momento ulterior ao da arrecadação (receitas creditícias, resultantes de empréstimos).

d)     Receitas Obrigatórias, são as percebidas pelo Estado, em virtude de obrigações impostas aos cidadãos pela lei, são aquelas cujo montante é fixado por via de autoridade; Receitas Voluntárias, são as que o Estado percebe em virtude de obrigações resultantes de negócios jurídicos, são aquelas cujo montante é negocialmente estabelecido.

26. Classificação orçamental das receitas

Há apenas uma classificação orçamental – a económica.

Segundo ela, as receitas distribuem-se por receitas correntes e de capital, art. 8º/1 Lei 6/91.

27. O Sistema Nacional de Controle Financeiro

A apreciação da gestão dos recursos financeiros públicos, executada por quaisquer entidades de Direito Público ou Privadas, na realização imediata ou mediata, das tarefas do Estado, cujos resultados se destinam, quer aos controlados, quer à informação dos cidadãos e da opinião púbica, em geral, quer, finalmente e na defesa dos contribuintes, à efectivação, em certos casos, da responsabilidade financeira pela prática de infracções financeiras; bem como, o conjunto das modalidades, das técnicas, métodos, processos, formas e procedimentos próprios do controlo e da auditoria.

Temos um controlo interno e um controlo externo, constituem, duas realidades distintas, substancial e formalmente, sem prejuízo de se poderem e deverem articular, embora sob a orientação do controlo externo; o qual poderá não só utilizar o controlo interno, como avaliar a sua organização, funcionamento, articulação e fiabilidade.

O controlo externo, representa o corolário lógico, natural e necessário do facto e da gestão financeira pública ter por objecto a obtenção de recursos escassos, mediante a amputação de partes dos recursos individuais dos cidadãos; de a sua disponibilidade por entidades e gestores públicos assentar numa relação de confiança dos cidadãos para com eles, e da respectiva afectação por aqueles ser sempre realizada em nome e por conta dos cidadãos.

O controlo interno surge como um instrumento técnico da gestão e nela incorporado; por isso mesmo se entendendo que é cada organização, a cada gestão, que cumpre instituí-lo e à medida das necessidades reais e específicas da organização que concretamente serve; fazendo-o sempre desfrutar de independência técnica, para poder ser credível e útil.

Diplomas legais, e preceitos jurídicos que directamente podem considerar-se como fontes do Direito Financeiro português:

·        CRP: arts. 107º; 163º-a-d; 156º-c-d-e; 214º; 202º/1; 199º; 266º.

·        Lei 6/91 arts. 16º a 19; e cap. IV, arts. 20º a 29º.

·        Lei 8/90 arts. 3º, 8º e cap. II e II, arts. 10º a 15º.

·        DL 99/94 arts. 36º e 37º.

·        DL 155/92 arts. 53º e 54º.

·        DL 158/96, arts. 1º; 2º; 12º; 16º; 18º; 19º; 20º; 21º; 22º.

·        DL 353/89.

·        Lei 98/97.

Finanças Locais

 As Finanças Locais

A Lei 42/98, estabelece o regime financeiro dos Municípios e das Freguesias (art. 1º/2).

Os Municípios e as Freguesias têm património financeiros próprios cuja gestão compete aos respectivos órgãos.

O Orçamento dos Municípios e das Freguesias respeitam os princípios da anualidade, universalidade, especificação, equilíbrio, não consignação e não compensação (art. 3º/1).

Aos Municípios cabem poderes tributários concedidos por lei, relativamente a impostos a cuja receita tenham por direito, em especial os referidos no art. 16º-a (art. 4º/1).

Os Municípios podem contrair empréstimos e utilizar aberturas de crédito junto de quaisquer instituições autorizadas por lei a conceder crédito, bem como emitir obrigações e celebrar contractos de locação financeira, nos termos da lei (art. 23º/1).

O endividamento deverá orientar-se por princípios de rigor e eficiência, não se expondo a riscos excessivos (art. 23º/2). O prazo máximo de recurso ao crédito é de 20 anos (art. 23º/4).

O reequilibro financeiro destina-se à resolução de situações de desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira desde que se mostre esgotada a capacidade de endividamento, e é independente da existência de linhas de crédito com taxas de juro bonificado, criadas para o efeito (art. 26º).

A Administração Local é independente da Administração Central fazendo esta somente uma inspecção de mérito (art. 242º CRP).

O Orçamento do Estado

Conceito, origem e funções

O Orçamento do Estado (OE) é um quadro, geral e básico, de toda a Actividade Financeira, já que por seu intermédio se procura fixar a utilização a dar aos dinheiros públicos.

O Orçamento é simultaneamente uma previsão económica ou plano financeiro das receitas e despesas do Estado para o período de um ano; a autorização política deste plano visando garantir quer direitos fundamentais dos cidadãos, quer o equilíbrio e a separação de poderes e ainda a limitação dos poderes financeiros da Administração para o período orçamental.

À margem do Orçamento do Estado ficam, pelo menos três importantes segmentos financeiros: o das Regiões Autónomas, o das Autarquias e o das Empresas Públicas (art. 3º/2 Lei 6/91).

É proposto pelo Governo, ouvidos os parceiros sociais; aprovado pela Assembleia da República; executado pelo Governo e fiscalizado quanto à execução pelo próprio Governo, pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da República.

O Orçamento do Estado (lei de valor reforçado), é uma previsão autorizada, em regra anual, da realização quantitativa das despesas e qualitativa das receitas públicas estaduais, tendo em vista a satisfação das necessidades colectivas.

No quadro da chamada Constituição Financeira, destacam-se, os preceitos constitucionais orçamentais propriamente ditos, designadamente os arts. 105º a 107º da Constituição, os quais, em suma, delimitam o essencial do conteúdo e das características do Orçamento e da respectiva lei, bem como os aspectos essenciais da sua elaboração, aprovação, execução e fiscalização.

No tocante à Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado [LEOE (6/91)], ela consagra um conjunto de regras e princípios, os quais, com respeito do quadro básico constitucional, disciplinam o Orçamento do Estado e estabelecem os procedimentos relativos à sua elaboração e organização, discussão e aprovação, execução e alteração, bem como ao correspondente controlo. No essencial a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado regula, antes demais, os chamados princípios e regras orçamentais, a saber: da anualidade, da plenitude (unidade e universalidade), do equilíbrio (formal e material), e da discriminação orçamental (especificação, não compensação e não consignação).

16. O regime fundamental do Orçamento

As Regras orçamentais, constitucionalmente retidas, e ou acolhidas na lei de valor reforçado, que é a Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado, são as seguintes:

a)     Anualidade (art. 106º/1 CRP e art. 2º Lei 6/91): significa que o planeamento da gestão financeira, vertido no Orçamento do Estado, tem como período temporal o de um ano civil. O Orçamento do Estado é anual, “sem prejuízo de nele serem integrados programas e projectos que impliquem encargos plurianuais” (art. 2º/1 Lei 6/91). Esta regra leva a referir ainda, que no orçamento de gerênciaincluem-se no as receitas e as despesas efectivamente cobradas e realizadas, respectivamente, independentemente da data do facto jurídico subjacente; e no orçamento de exercício inscrevem-se os créditos e os débitos criados durante a execução orçamental, independentemente do momento da sua efectivação.

b)    Plenitude: que engloba a da unidade, ou seja que o Orçamento do Estado deve ser só um, portanto único e a da universalidade, isto é, que o Orçamento do Estado deve englobar a previsão de todas as receitas e despesas do Estado, está a mesma consagrada no art. 105º/1/3 CRP e art. 3º Lei 6/91. Esta regra e os seus dois desdobramentos têm subjacentes objectivos compreensíveis, qual seja o de dar transparência à gestão dos dinheiros públicos, isto é, às respectivas obtenção e afectação, isso pelo toca à unidade e pelo que toca à universalidade, a grande preocupação como se refere textualmente a Constituição, é a de impedir a “existência de dotações e fundos secretos”.

c)     Discriminação Orçamental: entendida como o agrupamento das regras da Especificação, da Não Compensação e da Não Consignação. Estas regras estão consagradas, pelo que toca à Discriminação, no art. 105º/1-a CRP, mais não visa do que indicar, com rigor, as diversas fontes de que vão brotar os recursos financeiros do Estado, bem como os múltiplos dispêndios ou aplicações que àqueles vai ser dado; no respeitante à Especificação, no art. 105º/3 CRP, refere-se esta regra a propósito das despesas e o art. 7º Lei 6/91, consagra-a para efeitos de receitas e despesas, especificar significa individualizar com suficiência, sem cair no exagero; quanto àNão Compensação, ou regra do Orçamento Bruto, está a mesma estipulada no art. 5º Lei 6/91, quer dizer inscrever receitas e despesas pelo seu respectivo montante bruto, ou seja, sem dedução quer dos encargos de cobrança das receitas, quer dos ganhos originados pela realização das despesas; por seu turno, a da Não Consignação, está contida no art. 6º Lei 6/91, traduz-se no facto de todas as receitas deverem servir para cobrir todas as despesas, e, portanto, de não se permitir que certas e determinadas receitas vão cobrir certas e determinadas despesas.

d)     Publicidade: tal como qualquer outra Lei, tem de ser publicada na I série do Diário da República (art. 112º/3, art. 119º/1-c CRP).

e)     Equilíbrio Orçamental (material e formal): a mais importante regra, em termos de substância e, tanto para efeitos de planeamento, como para efeitos de execução financeira da Administração Central. Mais não significa que, planear e executar a gestão financeira pública, de modo a que as despesas previstas e realizadas sejam realmente cobertas pelas receitas previstas e realizadas, neste caso no Orçamento do Estado.

17. O fenómeno da desorçamentação

A desorçamentação traduz-se, quer na saída do Orçamento do Estado, quer no afastamento da disciplina orçamental de importantes massas de dinheiros públicos.

A existência de grandes volumes de fundos públicos que se colocam integralmente a margem da previsão e das regras de execução orçamental do Orçamento do Estado. É o que sucede nos chamados casos de independência orçamental; na existência de processos próprios de elaboração e de aprovação de tais orçamentos; na existência de uma Administração Financeira privativa das entidades que dispõem desses orçamentos; na existência de formas próprias e autónomas de percepção de receitas e de realização de despesas e seu controlo, de contabilidade e de responsabilidade de gestores. Este é manifestamente o caso das Regiões Autónomas, das Autarquias Locais e das Empresas Públicas, art. 3º/2 Lei 6/91.

18. O processo Orçamental

Entende-se por tudo quanto, em termos de substância e de forma, tenha a ver com o Orçamento do Estado, não só directa e proximamente, como indirectamente, e seja a montante ou a jusante daquele.

O processo orçamental, no seu conjunto, é dominado por três fases ou funções: a de planeamento, a de execução e a de acompanhamento e controlo.

19. Preparação, aprovação, execução e fiscalização do Orçamento

a)     Preparação

Nos termos do art. 105º/2 CRP, o Orçamento é elaborado de harmonia com as Grandes Opções do Plano anual e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contracto. As Opções do Plano são votadas pela Assembleia da República (art. 91º CRP) e consubstanciam as directrizes em relação às quais o próprio Plano é organizado; compreende-se pois, que a elas deva obedecer o Orçamento, uma vez que este, ainda nos termos da Constituição é a expressão financeira do Plano anual. Cumpre ao Governo apresentar à Assembleia da República a Proposta de Orçamento (art. 9º/1 Lei 6/91).

b)    Aprovação

É elaborado pelo Ministério das Finanças, o Projecto de Orçamento, é este submetido à aprovação do Governo, o qual deverá apresentar até 15 de Outubro a respectiva proposta de Lei à Assembleia da República (art. 9º Lei 6/91). A proposta, além do seu articulado (art. 11º Lei 6/91); os mapas orçamentais (art. 12º Lei 6/91) é acompanhada de anexos informativos (art. 13º Lei 6/91) – art. 10º Lei 6/91.

A Assembleia da República deve votar o Orçamento até 15 de Dezembro. A discussão e votação na generalidade cabe ao plenárioda Assembleia da República, a discussão, porém, na especialidade só lhe cabe em temas de criação e extinção de impostos e de empréstimos e outros meios de financiamento; podendo ainda caber-lhe em tema de matérias relativas o regime fiscal, se assim for requerido por 1/10 dos deputados. O restante é votado na especialidade, mas em sessão pública, pela competente comissão da Assembleia – a comissão de Economia, Finanças e Plano (art. 14º Lei 6/91).

E se a Assembleia da República não aprovar o Orçamento?

O art. 15º da Lei 6/91, providencia sobre o caso: mantém-se em vigor o Orçamento do ano antecedente, continuando a cobrar-se as receitas nele previstas como a fazer-se, e por duodécimos, as despesas nele inscritas.

c)     Execução

Encontrado em vigor o Orçamento do Estado, principia a ser executado, começando a cobrar-se as receitas e pagar-se as despesas.

Em matéria de Receitas, as verbas constantes do Orçamento do Estado são simples previsões de cobranças, que podem ser confirmadas ou infirmadas pelos factos; o que não podem é ser executadas.

No Orçamento das Receitas não figuram apenas os montantes destas, também figuram as suas espécies (art. 17º Lei 6/91). Por conseguinte, o Orçamento das Receitas, além de prever os montantes desta, autoriza os serviços das finanças a liquidá-las e os cofres da fazenda pública a cobrá-las.

Como o nosso sistema é o da gerência, todos os créditos orçamentais constituem autorizações de pagar durante o período financeiro (art. 18º/2/4 da Lei 6/91).

Em matéria de Despesas, todavia, a execução do Orçamento do Estado apresenta uma particularidade: é a de, em regra, não ser permitido utilizar logo de uma vez a totalidade de cada crédito (art. 18º/2 Lei 6/91). Significa isto, que os encargos devem ser assumidos e os pagamentos autorizados por importâncias não excedendo aos duodécimos vencidos. Isto para impedir que as despesas se concentrem nos primeiros meses do ano, quando a tesouraria, por estar apenas cobrada uma pequena parte das receitas, ainda dispõe de escassos recursos.

Ao aprovar o Orçamento do Estado, a Assembleia da República, fixou o montante máximo, não só de despesa total como da despesa de cada capítulo e de cada função. Daí que em princípio, seja vedado ao Governo a transferência de verbas de capítulo para capítulo e de função para função; bem como abrir créditos que se traduzam em aumento da despesa total do Orçamento ou da despesa de qualquer capítulo e de qualquer função. Há várias excepções, e uma particularmente importante é a de o Governo para acudir a despesas não previsíveis e inadiáveis, poder transferir verbas de uma dotação provisional que é anualmente inscrita no orçamento do Ministério da Finanças (art. 20º Lei 6/91, e art. 4º DL 71/95).

²     Lei Travão: vem referida no art. 167º/2 CRP, este preceito constitucional determina nomeadamente, que não podem ser apresentados projectos de lei ou propostas de alteração do Orçamento durante o ano económico em curso, que envolvam aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento.

d)     Fiscalização

Esta é efectuada pelo Tribunal de Contas.

Quanto à Fiscalização das Receitas, sendo o montante de pura estimativa, é claro que só interessava saber se os serviços cumpriam a sua obrigação de cobrar as espécies de receitas previstas no Orçamento do Estado.

A Fiscalização às Despesas, consiste em averiguar se cada uma das despesas realizadas pelos serviços está prevista no Orçamento do Estado e se cabe na respectiva dotação. Estas estão sujeitas a duas fiscalizações. A fiscalização da Contabilidade Pública, que respeitaindistintivamente a todas as despesas, e a fiscalização do Tribunal de Contas, que respeita a muitas delas.

A fiscalização da Contabilidade Pública é prévia e posterior. Fiscalização prévia concerne às despesas dos serviços de com autonomia administrativa. É que estes serviços, porque não possuem orçamento próprio, fazem as suas despesas com as verbas que lhes foram destinadas no Orçamento do Estado. É exercida pela secção de contabilidade do próprio serviço.

A Fiscalização do Tribunal de Contas, a qual recai sobre os documentos que envolvam despesas ou responsabilidades financeiras para o Estado. A fiscalização prévia das despesas pelo Tribunal de Contas consiste em averiguar se os documentos a ele sujeitos estão conformes com a lei em vigor e se os respectivos encargos têm cabimento em verba orçamental própria – visto do Tribunal de Contas (art. 5º, 44º Lei 98/97).

O controle à posteriori, é que tem lugar após ter terminado o exercício ou a gerência e elaboradas as contas anuais (art. 49º Lei 98/97; art. 17º Lei 6/91 e art. 107º CRP).

Controlo sucessivo art. 50º Lei 98/97.

O Património do Estado

 Noção, importância e funções

O Património, consiste no conjunto dos bens tanto duradouros como não duradouros, em contraponto com o conjunto das responsabilidades que lhes correspondem.

O Património Global do Estado, em termos económico-financeiros, é constituído por:

a)     Pelo activo patrimonial: todos os bens, materiais e imateriais, os direitos sobre bens e os direitos de crédito;

b)    Pelo passivo patrimonial: no qual se incluem todas as responsabilidades ou vinculações do Estado, susceptíveis de avaliação pecuniária.

Note-se que se pode falar de património do Estado e de património do Sector Público, pois todas as entidades públicas, para além do Estado, detentoras de personalidade jurídica, têm, nomeadamente, capacidade patrimonial, o que lhes permite dispor de Património e autonomia patrimonial, o que lhes possibilita proceder à sua gestão.

14. Gestão patrimonial

O Património é uma realidade económica fundamental, pese embora o seu peso relativo quando comparado com outras realidades efectivas, de que há que realçar, obviamente a figura jurídico-tributária do imposto.

A Gestão Patrimonial assume relevo extraordinário já que é possível, por este meio, a aferição correcta dos patrimónios especiais (vulgo culturas, ecologias) – Teixeira Ribeiro.

A racionalidade de gestão patrimonial, tal como em qualquer sector financeiro, é fundamental.