1. Generalidades
A União Europeia é constituída por três comunidades, pela CECA (Comunidade europeia do Carvão e do Aço), pela EURATOM (Comunidade europeia da Energia Atómica) e pela CEE (Comunidade Económica Europeia), e mais duas organizações de política externa (duas políticas inter-governamentais): Política Externa e Segurança Comum Cooperação Policial e Judiciária em Matéria Penal.
A União Europeia foi criada em 1992, pelo tratado de Maastricht e entrou em vigor em 1993.
O tratado da União Europeia institui a União Europeia, dizendo que estas são constituídas pelas três comunidades mais duas de políticas externas (PESC e CPJMP). Foram pelo tratado de Amesterdão em 1997 e pelo tratado de Nice em 2000.
Os Estados criaram as comunidades e transferem para elas certas competências e assim auto-limitaram-se.
2. Instituições
a) Comissão
Composta por vinte comissários, é um órgão executivo, é a guardiã dos tratados.[1][1]
b) Parlamento Europeu
Só a partir de 1992 passa a ter poderes legislativos e apenas conjuntamente com o Conselho, mas não tem poderes legislativos autónomos. Tem poderes consultivos, e agora tem a função decisória mas só em conjunto com o Conselho.
Na função legislativa a Comissão apresenta a proposta, o Conselho vai decidir, mas o Parlamento Europeu vai dar a sua opinião, o seu parecer, tem uma função decisória, mas está subordinado ao Conselho. Controla politicamente as instituições e tem funções próprias.
c) Conselho da União Europeia
É o órgão decisório (arts. 202º e 203º TCE). A presidência é rotativa pelos Estados membros de seis em seis meses.
d) Conselho Europeu
Regulado pelo art. 4 TUE, a presidência varia de seis em seis meses, pelos Estados membros, a presidência compete ao chefe de Estado que tem a presidência do Conselho da União Europeia.
e) Tribunal de Justiça;
f) Tribunal de Contas.
3. Alargamentos
Inicialmente, em 1950, eram seis Estados: a França, a Alemanha, a Itália, a Bélgica, a Holanda e Luxemburgo.
Em 1973, houve o primeiro alargamento, e entrou a Dinamarca, a Irlanda e o Reino Unido.
Depois, houve um segundo alargamento em 1981, onde entrou a Grécia.
Em 1986, com o terceiro alargamento entraram Portugal e Espanha.
Por fim, em 1995, deu-se o quarto alargamento, entrando a Suécia, a Áustria e a Finlândia.
Dos quinze Estados, o Reino Unido, a Dinamarca e a Suécia não fazem parte da União Económica e Monetária, que funciona com doze Estados.
Direito comunitário originário, são todos os tratados que alterem ou modifiquem os tratados de adesão[2][2].
Direito comunitário derivado, são actos das instituições para dar cumprimento aos tratados. Estes actos pode ser regulamentos[3][3], directivas[4][4], decisões, recomendações e pareceres, vindo referidos no art. 249º TCE.
[1][1] O presidente em 2002 e Romano Prodi.
[2][2] Tratados de Paris, Roma, Maastricht, Amesterdão, Nice.
[3][3] Têm aplicabilidade directa e imediata, tem uma obrigação que os Estados têm de cumprir.
[4][4] Têm de ser transpostas para uma Lei ou Decreto-lei, obrigando a um resultado, e deixa liberdade quanto à forma e aos meios, a directiva tem um prazo e os tratados têm de cumprir aquela data, senão a comissão pode intentar uma acção de incumprimento no Tribunal de Justiça.~
4. Introdução histórica
A unificação europeia assentou na livre vontade dos Estados, e no livre consentimento destes.
As circunstâncias que conduziram ao processo de integração são:
1) Necessidade de assegurar a paz duradoura entre os países da Europa Ocidental;
2) Necessidade de estabelecer laços de coesão entre os países da Europa Ocidental;
3) Necessidade de sobrevivência económica.
A Europa viveu durante séculos na balança de poderes, que assentava na ideia de alianças entre Estados nacionais e na hierarquia de potências. A Europa baseada na balança de poderes era geradora de conflitos e esta situação tinha de ser alterada; reconhecendo a igualdade entre estados, esta ideia passava pelos Estados aceitarem restrições à sua liberdade de acção. Era preciso estabelecer a paz e organizar em novos modelos os Estados da Europa, fazendo com que os Estados aceitassem restrições à sua liberdade de acção e foi aqui que assentou o processo de integração.
Em 1947, em Haia, Churchill profere um discurso, dando a ideia de que era necessário criar instituições capazes de organizar em novas bases o Estado Europeu, havendo um denominador comum: estas organizações (a criar) deveriam intensificar os laços de coesão entre os Estados da Europa Ocidental. A influência deste discurso levou a que no congresso de Haia se formem duas correntes:
1) Corrente Federalista: a ideia era a criação dos Estados Unidos da Europa, os estados continuavam a ser soberanos, tinha que haver unanimidade da decisão;
2) Corrente pragmática: queria uma Europa unida com uma cooperação entre os Estados soberanos.
Os esforços de reconstrução da Europa realizaram-se em duas frentes: da cooperação e da integração, funcionando as duas em simultâneo.
Como característica importante das organizações de integração das Comunidades Europeias, os Estados ao participarem nestas organizações há determinadas competências que cabem às organizações, o que vai restringir a liberdade de acção dos Estados.
Havia a ideia que as organizações deviam começar pelo terreno económico, esta opção económica foi desenvolvida em dois modelos distintos:
1) Através de uma simples área de comércio livre[4][5];
2) Através de um mercado comum[4][6].
5. Tratado da União Europeia
Devido às grandes alterações no panorama político que colmatou em 1989 com a queda do Muro de Berlim, houve necessidade de alterar os tratados até aí existentes.
Procedem-se a uma revisão dos tratados e convocou-se duas conferências inter-governamentais para rever os tratados, sobre a União Política e sobre a União Económica que decorreram entre 1991 e 1992, que deram origem ao Tratado da União Europeia[4][7]. Este tratado tem uma estrutura tripartida:
- Pilar económico (vertente económica), constituído pelas comunidades, destacando-se dentro desta a União Económica e Monetária como objectivo das comunidades.
- Duas políticas inter-governamentais (vertente política, que são os pilares políticos:
· Política Externa e Segurança Comum;
· Cooperação nos domínios da Justiça e dos Assuntos Internos.
6. Criação das comunidades
No seguimento do congresso de Haia, em 9 de Maio de 1950, Chuman, ministro dos negócios estrangeiros, por sugestão se Jean Monet, propôs à RFA a gestão conjunta das produções do carvão e do aço estabelecendo uma estrutura organizativa que os outros Estados europeus pudessem participar[4][8], havendo assim um controlo bilateral de duas matérias-primas para qualquer guerra; o acordo iniciou-se com a França e a Alemanha, ao qual se juntaram a Bélgica, Holanda, Luxemburgo e Itália. Foi lançado deste modo as bases para a criação da CECA, visavam resolver três questões:
1) Questão económica;
2) Questão política;
3) Unificação da Europa.
Assim surgiu o tratado de Paris a 18 de Abril de 1951, que entrou em vigor a 25 de Julho de 1952.
O que caracterizou a CECA que desde logo a distinguiu das outras organizações, foi que os Estados ao criarem esta organização e a transferirem certas competências, que eram competências estatais para estas organizações, a partir desse momento, não podem mais exercer essas competências livremente, eles auto-limitaram-se. Criaram estas organizações e dotaram-na de órgãos com poderes efectivos: poder de criar legislação própria; produção legislativa autónoma, isto é, produção de legislação independentemente dos Estados.
Na conferência de Mecina, foi criada a comissão Spack que foi encarregue de estudar novos projectos. Esta comissão apresentou um novo projecto com a criação de duas novas comunidades: para a economia em geral CEE; outra para o sector da energia atómica CEEA ou EURATOM. Foram assinados dois tratados que criaram as duas novas comunidades, Tratado de Roma em 25 de Março de 1957, que entrou em vigor a 14 de Janeiro de 1958.
Os três tratados comunitários (CECA, EURATOM, CEE) foram ao longo do tempo alvo de alterações que decorreram não só das adesões dos novos Estados, como ainda de revisão gerais dos tratados como o Acto Único Europeu (1987), o Tratado da União Europeia (1998/1993) e o Tratado de Amesterdão (1997/1999). Para além destas alterações houve algumas alterações introduzidas pelos tratados de adesão. Outras alterações estabelecem uma estrutura orgânica comum às três comunidades; em 1957 o Parlamento Europeu e o Tribunal passaram a ser comuns às três comunidades; em 1965, realiza-se o tratado de fusão dos executivos, estabelecendo uma Comissão e um Conselho únicos.
7. Dimensão económica e política, da CECA até à União Europeia
O objecto da Comunidade Económica Europeia era estabelecer um mercado comum extensivo aos diversos sectores da vida. Pretendia-se que as mercadorias circulassem livremente entre os Estados. O mercado comum assentava em quatro ideias:
1. Criação de uma União Aduaneira (pressupõe uma livre circulação de mercadorias);
2. Livre circulação dos factores de produção: pessoas (trabalhadores), bens, serviços e capitais (reconhecimento das quatro liberdades básicas de circulação);
3. Existência de regras de concorrência (política comum de concorrência);
4. Conjunto de políticas comuns a todos os Estados.
O Tratado da Comunidade Europeia no art. 23º, define a União Aduaneira, abrange a totalidade do comércio de mercadorias, proibição entre os Estados-membros de direitos aduaneiros ou encargos equivalentes, adopção de uma pauta aduaneira comum nas relações com terceiros. A União Aduaneira implica, para além da livre circulação de mercadorias originárias (art. 23º TCE), a proibição de obstáculos de natureza quantitativa ou de natureza pautal. Pressupõe ainda uma protecção ao comércio exterior comum (pauta aduaneira comum).
Um mercado comum pressupõe uma política comum de concorrência. A existência de um mercado comum leva à obrigação de definição de regras comuns de concorrência, que possibilitam aos operadores económicos dos Estados-membros possam competir em igualdade de circunstâncias.
São proibidas três práticas:
1) Acordos entre empresas (art. 81º TCE);
2) Uso abusivo de uma posição dominante (art. 82º TCE);
3) Auxílio do Estado às empresas (art. 87º TCE).
Tem-se então uma União Aduaneira, um mercado comum e uma união económica[4][9].
Com o Acto Único Europeu que introduziu alterações nos tratados originários, visava eliminar os obstáculos ainda existentes à livre circulação[4][10].
Havia a ideia de que era preciso harmonizar as lesões dos Estados através de directivas, vincula o Estado-membro quanto a um resultado que tem de ser alcançado.
Havia, a ideia de concretizar, de pôr em marcha o mercado comum, agora designado de mercado interno:
· Alterações ao conteúdo institucional (que vão no sentido de agilizar o processo de tomada de decisões a nível do Conselho através do recurso à regra da maioria). Os tratados deixaram de recorrer de forma sistemática aos acordos de Luxemburgo, ou seja, à votação por unanimidade, à possibilidade de vetarem uma decisão.
· Consagra uma série de novas políticas comuns (política de acompanhamento, nomeadamente nas áreas da investigação científica, ambiente, política social, política regional).
Foi com o Acto Único Europeu que surgiu o conceito de coesão económica e social[4][11].
O mercado comum caracteriza-se por uma livre circulação de mercadorias e livre circulação dos outros factores de produção.
8. Evolução em termos monetários e políticos
O sistema monetário europeu revelou-se uma experiência bem sucedida porque conseguiu uma substancial redução das variações cambiárias no interior da comunidade. Para além disso estabeleceu ainda a criação do ECU que é uma verdadeira unidade monetária e que de simples instrumento de conta evolui para uma unidade monetária (o ECU não é uma moeda, é uma cabaz de moedas).
O sistema monetário europeu teve uma crise na década de 1990 que levou à sua falência, levou à queda deste sistema.
A União Económica e Monetária tem objectivos políticos.
Em 1988 houve a tomada de decisão de criar um novo grupo de trabalho para estudar os meios para caracterizar a União. Jacques Delors apresentou um relatório para o projecto da União Económica e Monetária um ano depois para a principal base das disposições que existem hoje nos tratados relativas à União Económica e Monetária.
Este relatório previa o estabelecimento de uma União Económica e Monetária em três fases, de forma a atingir o objectivo da moeda única.
1ª Fase:
Tem início em 1990 até 31 de Dezembro de 1993, e teve como principal objectivo a liberalização total de capitais no interior da comunidade.
2ª Fase:
Tem início em Janeiro de 1994 a 1999, cujo objectivo era a de assegurar a convergência das políticas económicas dos diversos Estados.
Em Maio de 1998 o Conselho (chefes de Estado e de Governo) determinou quais os países e deliberou quais os Estados passariam em 1 de Janeiro de 1999 à 3ª fase.
3ª Fase:
Teve início a 1 de Janeiro de 1999 e é marcada pela fixação das taxas de conversão fixas e irreversíveis entre as moedas nacionais, entre os Estados participantes nesta 3ª fase e pela instituição do Sistema Europeu de Bancos Centrais.
A União Económica e Monetária foi a via que os Estados encontram em Maastricht para aprofundar o processo de integração e garantir a sua irreversibilidade. Tem claros objectivos políticos e foi um processo de integração bastante polémico pois foi estabelecido rigorosos critérios económicos e financeiros, foi privilegiado o rigor financeiro e a luta contra a inflação. Foram privilegiados os critérios de origem financeira em deterimento dos de origem real (por ex. o nível de vida).
9. Política externa e segurança comum (PESC)
Na década de 70 começou a surgir a cooperação a nível político entre os Estados, e o objectivo desta cooperação era o da afirmação duma política externa comum aos diversos Estados-membros. No entanto estas práticas de cooperação política tinham lugar fora do quadro estabelecido nos tratados, eram meras práticas sem órgãos próprios para o efeito e o respeito pela regra da unanimidade.
Esta prática eram simples acordos inter-governamentais instituídos nos tratados pelo Acto Único Europeu e que foram reforçados com a Política Externa e Segurança Comum no Tratado da União Europeia.
Com o Tratado da União Europeia reforçou-se a vertente da política externa. O art. 11º TUE, consagra a Política Externa e Segurança Comum e no art. 29º TUE a Cooperação Policial e Judiciária em Matéria Penal.
Estas duas políticas são políticas inter-governamentais o que é diferente de políticas comuns porque o seu modo de funcionamento é diferente, a regra de deliberação, a sua iniciativa, as regras de financiamento, são diferentes de todas as políticas comuns:
· Financiamento, são financiadas pelos orçamentos de Estado;
· Regra de deliberação, é a unanimidade;
· Iniciativa, não compete à Comissão[4][12];
· Quem decide não é o Conselho.
10. Aprofundamento do projecto comunitário
O grande objectivo do Acto Único Europeu era concretizar o mercado comum. A Comunidade pressupõe a existência de políticas comuns.
O Acto Único Europeu deu impulso aos tratados e veio concretizar o mercado comum.
Designa-se Acto Único Europeu porque com um único acto se procedeu à revisão dos três tratados: CECA, EURATOM, CEE; e porque num único instrumento são tratadas as questões relativas às comunidades europeias e à cooperação política europeia que até aqui corria à margem do quadro das comunidades.
O grande objectivo do Tratado da União Europeia foi impulsionar no domínio económico[4][13] e dotar as comunidades de objectivos políticos através do reforço e aperfeiçoamento dos mecanismos das relações externas[4][14].
O princípio da subsidiariedade vem determinar a quem compete o exercício de determinada competência[4][15]. As decisões devem ser tomadas o mais próximo possível do cidadão.
11. Conteúdo do Tratado de Amesterdão
O Tratado de Amesterdão é a terceira grande revisão dos tratados, mas é a primeira do Tratado da União Europeia.
Este tratado não revendo as disposições relativas à União Económica e Monetária completando o Tratado de Maastricht vem dotar a União de maior democracia e eficácia fazendo uma revisão nas instituições e adoptando a Europa ao pós-comunismo.
A conferência inter-governamental que originou o Tratado de Amesterdão iniciou-se em Março de 1996 e em cumprimento do art. N, n.º 2 do TUE. As negociações terminaram em Junho de 197 e foi assinado em Outubro de 1997, entrou em vigor em Maio de 1999.
Em primeiro lugar fez-se a revisão de todas as disposições, fez-se a revisão de todos os tratados, depois, fizeram-se as alterações formais eliminando as disposições caducadas e remunerando o conjunto de disposições alteradas. Este tratado limitava-se a fazer a revisão dos tratados. Tem aspectos positivos:
· Manteve-se a estrutura em três pilares do Tratado da União Europeia, mas ao manter-se, convém salientar a comunitarização da matéria civil da Cooperação nos domínios da Justiça e dos Assuntos Internos.
· A Política Externa e Segurança Comum não foi comunitarizada, mas introduziram-lhe algumas alterações para ficar mais próxima das políticas comunitárias, mantendo-se o mesmo conteúdo.
· Aumentou-se o número de casos em que se decide por maioria (reforçou-se a regra da maioria).
· No pilar comunitário, os Estados introduziram alterações no sentido de dotar a comunidade de objectivos sociais.
· Reforçou-se os direitos fundamentais da União Europeia (art. 6º - 49º TUE), um Estado para aderir tem que respeitar os princípios do art. 6º TUE.
· Existência dum procedimento que permite constatar a existência de violações graves e persistentes dos direitos presentes no art. 6º TUE pelos Estados-membros e poder ser retirado o direito de voto no seio do Conselho (art. 7º TUE).
A principal crítica é a de que não ter aproveitado esta ocasião para fazer a reforma das instituições comunitárias, com vista aos próximos alagamentos.
O tratado de Amesterdão avança no domínio social, enquanto que noutros domínios o avanço foi escasso. Ou outro avanço neste tratado foi a cooperação reforçada.
12. Cooperação reforçada
É um mecanismo que permite a alguns Estados avançarem em deterimento de outros. Traduz-se numa aceitação de uma construção diferenciada na Europa. Esta ideia de diferenciação já se encontra noutros domínios, nomeadamente, na União Económica e Monetária.
A cooperação reforçada põe em causa a uniformidade e a unidade da aplicação do direito comunitário.
Permite que um número de Estados, não inferior a oito (art. 43º/1-d TUE e 11º TCE) avançar quer no pilar comunitário quer no terceiro pilar relativo à cooperação policial e judiciária em matéria penal desenvolvendo acções conjuntas sem que os outros Estados participem.
É um mecanismo de cariz subsidiário, porque só é possível accionar este mecanismo, quando não seja possível actuar no âmbito dos processos comunitários. Foi instituído para desbloquear situações de impasse; este mecanismo está aberto a todos os Estados, podendo participar desde o início ou juntarem-se a estes posteriormente (art. 43º/1-g TUE).
As cláusulas gerais do art. 43º TUE, vêm juntar-se as cláusulas do art. 11º TCE, se é uma cooperação reforçada a desenvolver no âmbito do pilar comunitário ou juntar-se as cláusulas do art. 40º TUE, se é uma política reforçada no âmbito do terceiro pilar.
Os Estados têm em primeiro lugar que obter autorização por parte do Conselho, que deliberar por maioria qualificada (62 votos dos 87). O Conselho vai decidir com base numa proposta apresentada pela Comissão e após parecer dos Parlamento Europeu (parecer obrigatório, mas não vinculado). A Comissão detém o monopólio exclusivo da iniciativa neste domínio. Os Estados têm que solicitar à Comissão um pedido para a instituição da cooperação reforçada. A Comissão pode apenas apresentar a proposta ao Conselho, caso a Comissão não apresente essa proposta os Estados são informados das razões que a levaram a isso (art. 11º TCE).
Os Estados que não participem desde o início da cooperação reforçada e que o queiram fazer mais tarde, podem-no fazer, notificado a sua intenção ao Conselho e à comissão (art. 11º/3 TCE) é a técnica de spill-over.
Durante a implementação da cooperação reforçada e durante o desenvolvimento das políticas da cooperação reforçada, só tomam parte nas votações os Estados que participem nessa cooperação reforçada.
13. Natureza jurídica
É impossível determinar a natureza jurídica das Comunidades Europeias[4][16], porque as Comunidades Europeias são ainda uma organização recente e ainda não se sabe qual o modelo que vai ser determinado.
Actualmente a tendência tem sido o inter-governamental, porque cada vez mais se estão a reforçar os pilares inter-governamentais.
Há diversas teses para aferir a natureza jurídica das Comunidades Europeias.
1) Tese Estadual;
2) Tese Federal;
3) Tese Confederal;
4) Tese Internacional Clássica;
5) Tese Supranacional.
14. Tese Estadual
Determina que as Comunidades seriam um Estado porque beneficiam duma atribuição de competências dos Estados para as instituições competentes e por outro lado a existência duma estrutura orgânica idêntica à estrutura dos Estados. Os tratados seriam equiparados às constituições estaduais.
Críticas:
Os tratados são efectivamente vistos muitas vezes como a constituição comunitária e são, mas não podem ser equiparados às constituições dos Estados.
As comunidades não dispõem de poder constituinte, quem faz a revisão dos tratados são os Estados. As Comunidades não são um Estado. Elas não têm o poder de auto-organização, característica dos Estados.
As competências das comunidades são dominadas pela lógica da especialidade, só têm as competências que lhe foram atribuídas, as competências dos Estados têm vocação universal, os Estados têm todas as competências, em princípio.
15. Tese Federal
Há uma aproximação das comunidades ao modelo federal devido à sua evolução histórica e também devido aos Estados atribuírem competências, as que eram concorrentes passaram a ser exclusivas. A regra de deliberação das comunidades é a regra da maioria e não a unanimidade. O Conselho foi pensado como órgão federal.
Estes factores contribuíram para a aproximar as comunidades do modelo federal. Apesar desta aproximação das Comunidades à tese federal, ela não é um Estado Federal, porque não é um Estado. O que se encontra é uma ordem jurídica comunitária autónoma da ordem jurídica interna dos Estados, própria e hierarquizada. As normas de direito comunitário, vão ter aplicação imediata na ordem jurídica interna dos Estados. A ordem comunitária é caracterizada pela força do Tribunal de Justiça.
O Tratado da União Europeia acabou por reforçar esta vertente federal, através de três vectores.
· Cidadania da União;
· Política Externa e Segurança Comum;
· União Económica e Monetária.
As comunidades, embora tenham características de uma federação, não o são.
A ordem jurídica comunitária é constituída pelo direito comunitário derivado e originário, mas nunca pela ordem jurídica interna dos Estados.
1) Tese Confederal
A definição de confederação que pressupõe a associação de Estados determinada por tratado de que vai resultar a criação de órgãos comuns, que vão prosseguir determinadas competências, geralmente vai resultar a criação de órgãos comuns que vão prosseguir determinadas competências geralmente competências internacionais.
As diferenças partem desde logo do facto da comunidade não atingir as competências políticas de uma confederação, as comunidades têm competências políticas em termos de Política Externa e Segurança Comum[4][17], e Cooperação Policial e Judiciária em Matéria Penal.
Com as comunidades a integração dos Estados que se conseguiu foi por via do económico e não por via do político.
16. Tese internacional clássica
Tese que afere as comunidades como uma organização internacional clássica. Parte de uma premissa correcta que é a de que o acto constitutivo das comunidades é o tratado internacional.
Outro elemento a favor desta tese é que a modificação do estatuto comunitário dos tratados assenta na vontade dos Estados.
O facto das relações entre os Estados serem regidos pelas normas de direito internacional, há um certo número de situações que ainda se decide por unanimidade.
Partem de uma premissa correcta[4][18], mas não conseguem explicar as outras características das comunidades:
· Princípio da aplicabilidade directa;
· Efeito directo;
· Princípio do primado;
· Força executória das decisões do tribunal de justiça;
· Alargamento das competências;
· Capacidade das comunidades é autónoma (ao criarem regras de direito).
O direito comunitário parte da ideia da divisibilidade da soberania dos Estados.
[4][16] Aquilo que elas deveriam ser.
[4][17] É uma política inter-governamental que assenta na vontade dos Estados.
[4][18] As comunidades serem criadas por um tratado.
17. Paralelo entre competência das comunidades e competência dos Estados
Enquanto que as competências dos Estados são tendencialmente universais as comunidades estão limitadas pelo princípio da especialidade, têm a acção limitada pelos seus fins, só podem praticar os actos para prosseguir os fins das comunidades.
Os Estados são determinados pela vocação universal, o princípio base é o da competência das competências que é característico dos Estados unitários.
As comunidades estão dominadas pela lógica da especialidade, pelo se retira o princípio da competência de atribuição, significa que as comunidades só têm as competências que os Estados previamente lhe atribuíram, pelo que, todas as competências que não são atribuídas às comunidades e não apenas as que são expressamente reservadas, permanecem no âmbito dos Estados.
Se as comunidades só têm as competências que os Estados lhes atribuem, todas as outras competências são dos Estados, mesmo as que os Estados não reservaram para isso, não tem que haver uma reserva expressa das competências para que elas sejam dos Estados.
As instituições comunitárias, só têm as competências que os Estados lhes atribuíram, e não podem invadir as competências dos outros órgãos para cumprimento das disposições dos tratados.
A atribuição de competências pode ser feita por duas formas:
· Ou através de uma enumeração expressa;
· Ou através do método funcional de atribuição de competências.
No primeiro método enumera-se quais as competências (este método não foi seguido), a enumeração expressa é o chamado método de lista que é corrente, utilizado na construção dos Estados Federais.
O segundo método (seguido pelas comunidades), é o método utilizado pelos autores dos tratados, que se serviram dos objectivos das comunidades, para desta forma lhe atribuírem as competências necessárias para os atingir. Tem-se dois sistemas de repartição de competências.
1) O sistema vertical: verifica-se entre as comunidades e os Estados-membros;
2) No interior da comunidade tem-se um sistema horizontal de repartição de poderes de acordo com o qual, cada instituição tem os poderes que os tratados lhe atribuíram para exercer as competências que os tratados prevêem.
Quando existem conflitos de competências ou poderes, são sempre resolvidos e atribuídos pelo Tribunal de Justiça.
O princípio das competências de atribuição sofreu um desgaste por duas vias distintas:
1) Jurisprudencial, através da acção do Tribunal de Justiça;
2) Política, por acção do Conselho de ministros (Conselho da União Europeia).
O Tribunal de Justiça partiu dos fins de integração comunitária (objectivos dos tratados) para com a utilização de determinados métodos de interpretação opera uma mutação das competências concorrentes em competências exclusivas, através da técnica da ocupação do terreno normativo. Essa mutação dava-se pelo seu simples exercício por parte das instituições comunitárias excluindo-se qualquer intervenção das instâncias nacionais.
Houve o desvirtuar do princípio das competências de atribuição através do recurso ao mecanismo consagrado no art. 308º TCE, em virtude do recurso a este mecanismo, o Conselho alargou substancialmente o elenco das competências comunitárias e o alargamento das competências concorrentes em exclusivo, entendendo-se que uma acção era importante para atingir o funcionamento do mercado comum recorrendo a este mecanismo.
18. Princípio da subsidiariedade
A União Europeia assenta no princípio da subsidiariedade, tal como especificam os artigos A e B do Título I do Tratado da União Europeia. Este princípio contribui para o respeito da identidade nacional dos Estados-membros e constitui uma salvaguarda das respectivas competências. O seu objectivo consiste em que as decisões no âmbito da União Europeia sejam tomadas ao nível mais próximo possível dos cidadãos.
O art. 5º TCE contém três elementos principais:
- Um limite estrito à acção comunitária (primeiro parágrafo);
- Uma regra (segundo parágrafo) para responder à pergunta: “A comunidade deverá intervir?” Esta regra aplica-se a domínios que não são da competência exclusiva da Comunidade;
- Uma regra (terceiro parágrafo) para responder à pergunta: “Qual deverá ser a intensidade ou a natureza da acção da Comunidade?” Esta regra aplica-se quer a acção seja ou na competência exclusiva da Comunidade.
Estes três parágrafos abrangem três conceitos jurídicos distintos, que têm antecedentes históricos nos actuais tais tratados comunitários ou na jurisprudência do Tribunal de Justiça:
- O princípio de que a Comunidade só pode intervir quando lhe forem conferidas competências para tal – o que implica que as competências para tal – o que implica que as competências nacionais são a regra e as da Comunidade a excepção – foi sempre um aspecto fundamental do ordenamento jurídico comunitário (princípio da atribuição de poderes);
- O princípio de que a Comunidade só deve intervir quando um determinado objectivo for melhor atingido a nível comunitário do União Europeia a nível dos Estados-membros está presente de forma embrionária ou implícito em algumas disposições do Tratado CECA e do Tratado CEE; o Acto Único Europeu definiu explicitamente este princípio em matéria de ambiente (princípio da subsidiariedade em sentido jurídico estrito);
- O princípio de que os meios utilizados pela Comunidade deverão ser proporcionais aos fins em vista é já referido em jurisprudência confirmada no Tribunal de Justiça. Este princípio tem, porém, sido limitado no seu alcance e desenvolvido sem o apoio de um artigo específico do Tratado (princípio da proporcionalidade ou da intensidade).
O princípio da subsidiariedade não tem a ver, nem poderá por em causa, as competências atribuídas à Comunidade Europeia pelo Tratado, de acordo com a interpretação do Tribunal de Justiça; fornece, no entanto, uma orientação sobre a forma como tais competências deverão ser exercidas a nível comunitário. A aplicação do princípio deverá respeitar as disposições gerais contidas no Tratado de Maastricht, incluindo a da “manutenção da integridade do acervo comunitário”, sem prejudicar o primado do direito comunitário e se colocar em questão o princípio definido no n.º 3 do art. F do Tratado da União Europeia, segundo o qual a União se dotará dos meios necessários para atingir os seus objectivos e realizar com êxito as suas políticas.
A subsidiariedade é um conceito dinâmico que deverá ser aplicado à luz dos objectivos fixados no Tratado. Permite que a intervenção comunitária seja alargada, se necessário, e, por outro lado, permite igualmente que ela seja limitada ou interrompida, se deixar de se justificar.
Sempre que da aplicação do critério da subsidiariedade resultar a exclusão da intervenção comunitária, os Estados-membros continuarão, todavia, a dever cumprir, na sua acção, as regras gerais contidas no art. 5º do Tratado, nomeadamente tomando todas as medidas adequadas para assegurar o cumprimento das suas obrigações dele decorrentes e abstendo-se de tomar quaisquer medidas susceptíveis de pôr em perigo os objectivos do mesmo.
Não se pode considerar que o princípio da subsidiariedade produza efeitos directos; todavia, a sua interpretação e a verificação do seu cumprimento ficarão sujeitas ao controlo do Tribunal de Justiça, para as questões abrangidas pelo Tratado que institui a Comunidade Europeia.
É um princípio que vem regular o exercício das competências; não atribui competências a nenhum órgão, não vem afectar os sistemas de repartição de competências, apenas vem regular o exercício de competências (art. 5º TUE). O exercício de uma competência, em princípio, cabe aos Estados.
Critérios de aplicação do princípio da subsidiariedade:
- Critério da suficiência;
- Critério transfronteiriço;
- Critério da dimensão da acção;
- Critério da eficácia da acção.
Grande objectivo, aproximar as decisões dos cidadãos. Da aplicação deste princípio, tem-se que averiguar (duas teses):
1) Eficácia comparativa vai-se ver se os Estados têm os meios necessários para atingir aquele objectivo;
2) Valor acrescentado[4][19] analisa-se a eficácia da acção comunitária e a sua dimensão.
Tem-se que analisar em cada momento, se se verifica estes pressupostos. Primeiro analisa-se se os Estados têm os meios necessários para desenvolver aquela acção, se não tiverem, passa para as comunidades.
19. Instituições
As três comunidades europeias[4][20] são associações de Estados que correspondem em larga medida ao conceito clássico de organizações internacionais inter-governamentais[4][21].
As três comunidades europeias dispõem, actualmente, dos seguintes órgãos:
a) Órgãos de direcção política: aos quais cabe, com a liberdade de apreciação necessária a quem actua no plano político, fazer as opções e tomar as grandes decisões sobre a evolução do processo de integração europeia, estes órgãos políticos são três.
1) Conselho Europeu, constituído pelos chefes de Estado ou de Governo dos países membros;
2) Conselho da União Europeia, constituído por representantes dos Estados membros, de nível ministerial; e
3) Parlamento Europeu, composto por representantes (eleitos) dos povos dos estados-membros.
b) Órgãos de direcção, decisão e execução: aos quais incumbe, com inteira autonomia de apreciação e de decisão, no quadro de competências que os próprios tratados lhes conferem, definir as orientações, adoptar os actos de carácter normativo, realizar as acções necessárias e tomar, em geral, as medidas adequadas à boa aplicação dos tratados. Esses órgãos são:
1) Parlamento Europeu;
2) O Conselho da União Europeia;
3) A Comissão das comunidades europeias
c) Órgãos de controlo
1º De controlo orçamental e de controlo político da actividade comunitária a cargo do Parlamento Europeu;
2º De controlo jurisdicional, a cargo do Tribunal das Comunidades Europeias, a que está associado o tribunal de primeira instância, incumbidos de “assegurar o respeito do direito na interpretação e aplicação” dos tratados;
3º De controlo financeiro, a cargo do Tribunal de contas, ao qual compete a fiscalização da cobrança de receitas e da regularidade da efectivação das despesas das comunidades.
d) Órgãos auxiliares, órgãos consultivos, órgãos administrativos, e órgãos de apoio financeiro de diversa índole.
COMISSÃO
20. Composição da Comissão
É uma instituição de carácter predominantemente técnico, mas de uma importância fundamental na engrenagem comunitária. É constituída por altas personalidades nomeadas pelos Estados-membros, mas independentes destes.
É composta por vinte membros (comissários), número que poder modificado pelo Conselho, deliberando por unanimidade. Só os nacionais dos Estados-membros podem ser nomeados comissários europeus; deve incluir pelo menos, um nacional de cada estado-membro e nunca mais de dois com a mesma nacionalidade, embora, na prática a Espanha, a França, a Alemanha, a Itália e Reino Unido, nomeiam dois comissários cada (art. 213º TCE).
Os comissários têm de ser independentes, ou seja, não devem solicitar informações ao seu governo e ao Conselho, são técnicos que oferecem garantias de independência.
Exercem funções por um período de cinco anos (art. 214º TCE). Os comissários desempenham as suas funções no interesse geral das comunidades e não dos Estados. Embora, tenham o poder de autorizar os Estados a adoptar cláusulas de salvaguarda, derrogatórias das regras dos tratados.
21. Nomeação da Comissão
Os comissários são escolhidos por um processo que vem referido no art. 214º TCE e funciona a dois momentos: os governos dos Estados membros designam de comum acordo a personalidade que gostavam de ter como presidente da Comissão, depois o presidente da Comissão com os governos dos Estados-membros designam conjuntamente as personalidades que tencionam nomear membros da Comissão.
Estabelece-se nos tratados uma obrigação de aprovação do Parlamento Europeu para a composição da Comissão. A consulta do Parlamento Europeu é obrigatória num primeiro momento para a figura do presidente e num segundo momento para o colégio dos comissários.
O presidente e os demais membros são sujeitos a um voto de aprovação do Parlamento Europeu, a aprovação é colegial e não individual.
A cessação de funções dos comissários pode ser individual ou colectiva:
Individual, por demissão voluntária, sucessões normais ou por morte (art. 215º TCE) ou compulsiva (art. 216º TCE) é uma sanção que só o Tribunal de Justiça a pedido do Conselho ou da própria Comissão, pode aplicar a qualquer comissário europeu que deixe de preencher os requisitos necessários ao exercício das suas funções ou que tenha cometido falta grave.
Colectiva, verifica-se quando o Parlamento Europeu aprova uma moção de censura às actividades da Comissão (art. 201º TCE).
22. Independência da Comissão e dos seus membros
A Comissão é um órgão colegial, cada um dos seus membros individualmente gozam da independência efectiva, quer em face dos Estados-membros, quer do Conselho (arts. 213º a 216º TCE).
Politicamente, porém, a Comissão depende do Parlamento Europeu e os seus actos estão sujeitos a controlo jurisdicional a cargo do Tribunal de Justiça. A independência resulta concretamente:
· Das qualidades pessoais dos membros da Comissão;
· Do regime do exercício do cargo: os membros da Comissão desempenham as suas funções no interesse geral da comunidade e com total independência (art. 213º/2 TCE);
· Do regime de remuneração que garante dependência económica, a nível elevado, dos membros da Comissão;
· Dos poderes que lhe são conferidos pelos tratados, de autorizar os Estados a recorrer, em caso de necessidade, a cláusulas de salvaguarda e a utilizar a possibilidade de derrogação às regras de concorrência (art. 249º TCE);
· Da competência que cabe à Comissão, na sua qualidade de guardiã dos tratados, de velar pela aplicação das suas disposições (art. 211º TCE), agindo contra os Estados que as violem e podendo mesmo, quando em seu critério o julgue oportuno, proceder judicialmente contra eles (art. 26º TCE), no Tribunal de Justiça das comunidades europeias.
Convém referir que a Comissão não deve, de modo algum, ser considerada como um órgão hierarquicamente inferior ao Conselho e, portanto, subordinada a este último; a Comissão é dele totalmente independente, como de resto lhe é imposto pelo exercício das competências que os tratados lhe conferem.
23. Competências da Comissão
Embora a Comissão seja uma única, as suas atribuições são diferentes consoante o âmbito do tratado.
a) Competência da Comissão no âmbito do tratado CECA
A Comissão propõe, decide e executa, ela tem o essencial de todos os poderes, ela tem praticamente todos os poderes e o Conselho só em casos excepcionais tem o poder de decisão, o Conselho tem essencialmente um poder consultivo, é um órgão consultivo.
Cabe ao Conselho o poder de decisão, mas vai adopta-lo com base na proposta da Comissão e parecer do Parlamento Europeu.
b) Competências da Comissão ao nível do TCE
Tem o poder de iniciativa, a regra é de que o Conselho não pode tomar uma decisão sem ser com base numa proposta previamente apresentada pela Comissão, podendo vir a ser anulado pelo Tribunal de Justiça (se o fizer sem a proposta da Comissão).
Se a Comissão se recusar a apresentar propostas, há um mecanismo referido no art. 208º TCE que estabelece que o Conselho solicite à Comissão que esta lhe apresente propostas. No entanto é lícito à Comissão não acatar o pedido de apresentar propostas do Conselho se se traduzir em propostas que sejam violações das regras dos tratados. Mas quando não se traduz numa violação às regras dum tratado pode ser intentado um recurso por omissão contra a Comissão se esta nada disser (recurso implícito), art. 232º TCE; sendo uma recusa explícita, à lugar a um recurso de anulação, art. 230º TCE, se houver uma tomada de posição mesmo que se traduza numa negação à tomada de propostas há um recurso de anulação.
À Comissão cabe desencadear o processo apresentando propostas que o Conselho vai decidir, apresentado ao Parlamento Europeu para seu parecer.
24. Propostas da Comissão
Duas regras, que estão expostas no art. 250º TCE.
O Conselho pode adoptar um acto diferente da proposta apresentada pela Comissão, mas só por unanimidade.
A Comissão pode alterar a sua proposta as vezes que achar necessário, mas quando o texto final é substancialmente diferente à proposta apresentada ao Parlamento Europeu, esta tem de ser apresentada novamente (como se de uma nova proposta se tratasse).
A proposta, no seio da Comissão, é elaborada em três fases:
a) Fase da documentação
Há um estudo de direito comparado com dados estatísticos nos diversos Estados; há uma recolha de legislação nos diversos Estados sobre aquela matéria.
b) Fase da consulta
A direcção geral que tem a responsabilidade pelo pelouro, vai ter de consultar técnicos e está em permanente contacto com especialistas técnicos para discutir aquela proposta, e com os serviços que entender necessários, especializados para o efeito.
c) Fase da decisão
A Comissão funciona em colégio, delibera por maioria, podendo ainda deliberar por reunião ou por escrito.
25. Organização
A comissão funciona e delibera em colégio, o que significa que as competências que lhe são atribuídas pelo direito comunitário pertencem ao colectivo dos seus membros e devem exprimir-se sob a forma de actos-decisões, directivas, regulamentos, recomendações, pareceres ou propostas (art. 249º TCE) – resultantes de uma deliberação colegial adoptada em reunião da Comissão formalmente convocada e na qual as deliberações são tomadas por maioria dos membros que a compõem (art. 219º TCE).
A Comissão só pode deliberar validamente se na reunião estiver presente o número mínimo de membros (quórum) fixado no seu Regulamento Interno (art. 219º TCE, art. 7º RI).
a) O sistema de deliberação por escrito
O Regulamento Interno da Comissão prevê que o acordo dos seus membros em relação a qualquer proposta de um deles possa ser dado por escrito (arts. 4º-b, 12º RI).
A deliberação por escrito efectua-se através de um texto escrito que é transmitido aos comissários para eles manifestarem a sua opinião, se não levantarem reservas deliberam por escrito ou então solicitam a inscrição para uma deliberação de debate oral.
Uma proposta sobre a qual nenhum membro da comissão haja manifestado reservas ou objecções durante o prazo fixado para o processo de deliberação por escrito é considerada como aprovada pela comissão, do que se fará menção na acta da reunião seguinte.
O funcionamento do sistema da deliberação por escrito exige, a unanimidade (expressa ou tácita) dos membros da comissão (art. 12º RI).
b) Delegação de poderes
O Regulamento Interno (art. 13º) prevê que as actividades da comissão sejam repartidas por sectores ou pelouros e que cada um destes, abarcando uma ou mais direcções gerais, fique colocado sob a chefia de um comissário habilitado a tomar, sob a responsabilidade da comissão, todas ou parte das medidas exigidas pela preparação e execução das deliberações do órgão colegial.
A delegação de poderes assim operada a favor dos membros da Comissão poderá também ser conferida a funcionários superiores ou a órgãos dependentes da comissão.
Tal delegação deverá, porém ser feita em termos que não impliquem a transferência para o delegatário de poderes de decisão autónomos em relação à Comissão.
26. A Comissão como guardiã dos Tratados
A Comissão é a guardiã dos tratados, cabe a ela, velar pelo correcto cumprimento dos tratados, pela correcta aplicação dos tratados.
A Comissão não é só a guardiã dos tratados, mas de todo o direito comunitário (originário e derivado), tendo esses sujeitos a obrigação de prestar as informações à Comissão, art. 21º TCE.
Para o cumprimento desta missão de guardiã dos tratados, a Comissão dispõe de três categorias de poderes cujo uso é adquirido pelo bom funcionamento das comunidades.
- Poderes de controlo;
- Poderes de apreciação e autorização do recurso pelos Estados-membros a cláusulas de salvaguarda e outras medidas derrogatórias das disposições dos tratados;
- Poderes de sanção.
a) Poderes de controlo
Tendo em vista assegurar o bom cumprimento dos tratados, dispõe a Comissão de importantes poderes de controlo com que se pretendem habilitá-la a bem cumprir as missões a seu cargo e que se traduzem em poderes de fiscalização e no direito de acção contra os que violem a legalidade comunitária.
1) Poderes de fiscalização: A Comissão tem o direito de exigir dos Estados-membros e das empresas as informações de que careça para o desempenho das suas atribuições, bem como o de proceder às verificações que julgar necessárias (arts. 10º e 284º TCE).
2) Direito de acção: no cumprimento da sua missão de guardiã dos tratados cumpre à Comissão velar pela estrita observância das regras comunitárias, tanto por parte dos Estados-membros como por parte das outras Instituições e procurar coagi-los – judicialmente se necessário – a respeitá-las:
· Acção por incumprimento (art. 26º TCE);
· Recurso de anulação (art. 230º e 231º TCE);
· Recurso por omissão (art. 232º TCE).
b) Poderes para autorizar a adopção de medidas derrogatórias das disposições dos tratados
Cabe à Comissão apreciar e decidir da legalidade, necessidade e oportunidade do recurso, por parte dos Estados-membros ou das empresas, a certas medidas que impliquem derrogação das disposições dos tratados:
· Autorização de medidas de salvaguarda;
· Fiscalização da concessão, pelos Estados, de ajudas a empresas nacionais (arts. 87º, 88º/2 TCE);
· Derrogação de certas regras de concorrência (art. 81º TCE).
c) Poderes de sanção
A Comissão pode exercer poderes de sanção:
· Contra os Estados: a Comissão pode propor ao Tribunal de Justiça, no caso previsto no art. 228º/2 CE, que este aplique sanções pecuniárias aos Estados que persistam no incumprimento das suas obrigações pecuniárias.
· Contra operadores comunitários (indivíduos ou sociedades).
27. Poderes de execução da Comissão
Ele pode exercer a função de execução delegada pelo Conselho (arts. 211º, último paragrafo e 202º último paragrafo TCE).
O Conselho ao contrário da Comissão não é um órgão permanente, daí que o conselho delegue essa competência de execução num órgão permanente, que é a Comissão.
O Conselho vai delegar, mas não se abstrai de controlar e fiscalizar; acompanha a acção da Comissão através de comités constituídos por representantes dos Estados a nível de funcionários que agem de acordo com as instruções nacionais são comités criados especialmente para o efeito. São os chamados comités de gestão e regulamentação.
Outro poder da Comissão, é o poder de gestão administrativa relativamente aos seus serviços e funcionários; patrimonial (art. 282º TCE), a Comissão e dotada de personalidade jurídica, podendo contrair contratos e estar em juízo, quanto à gestão financeira (arts. 273º e 274º TCE).
A Comissão gere ainda os fundos comunitários.
Outro poder da Comissão, é a sua participação de acordos internacionais (art. 300º TCE). Cabe à Comissão apresentar uma recomendação no sentido da necessidade de negociar determinado acordo. Existem dois processos de negociação:
· Expedito: não é necessário o parecer do Parlamento Europeu;
· Longo: é necessário o parecer do Parlamento Europeu.
CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA
Tem uma dupla natureza: inter-governamental pela sua composição, é composto pelos representantes dos Estados membros a nível ministerial que participam no Conselho enquanto representantes do Estado; é também um órgão comunitário porque o objectivo do Conselho é realizar os objectivos da comunidade sendo que estes objectivos da comunidade vão contra os interesses dos Estados, porque votam por maioria e mesmo que um Estado vote contra, a decisão pode ser aprovada e começar a vigorar nesse estado.
O Conselho responde ao conceito tradicional de órgão inter-governamental de carácter representativo, o que equivale a dizer que os seus membros participam nas deliberações na qualidade de representantes dos Estados-membros – que neles delegaram um poder de representação – e não, em nome pessoal (art. 203º TCE).
Este carácter de órgão representativo dos Estados é acentuado pela circunstância de que algumas das suas deliberações obedecem à regra da unanimidade.
O Conselho surge como uma instituição dotada de uma dupla natureza – inter-governamental e comunitária – em que o carácter de órgão da União Europeia ou de órgão da colectividade dos Estados que nele participam avulta mais ou menos consoante os problemas de que se ocupa e os termos é chamado a resolvê-los.
29. Composição do Conselho
O Conselho é composto por um representante de cada Estado-membro (art. 203º TCE). Estes representantes são obrigatoriamente de nível ministerial.
Os representantes dos governos nacionais no Conselho não são representantes permanentes dos Estados-membros. Cada Governo far-se-á representar pelo seu membro que, consoante as matérias a tratar e as circunstâncias do momento, lhe pareça o mais indicado para assegurar em cada reunião do Conselho a defesa dos interesses nacionais.
A presidência do Conselho das Comunidades Europeias é exercida, rotativamente, por cada um dos seus membros, pelo período de seis meses.
30. COREPER
É o comité dos representantes permanentes, o Conselho não é um órgão permanente, daí que os Estados-membros tenham decidido instituir em Bruxelas um representante assistido por um representante adjunto.
Vai preparar os trabalhos do Conselho e exercer os mandatos que o Conselho lhe confiar (art. 207º TCE e 17º RI).
A criação do COREPER surge na década de 60, na mesma altura da fusão dos executivos, é uma instância de diálogo e de controlo. São grupos de trabalho constituídos por técnicos nacionais para análise do assunto em causa.
Não obstante o papel cada vez mais importante que o COREPER tem vindo a desempenhar no processo comunitário de decisão, não se trata de um comité de suplentes dos ministros, habilitados a decidir em seu nome. É que, tal como acontece com a Comissão, não é permitido ao Conselho delegar os seus poderes de decisão.
O COREPER apresenta-se simultaneamente como uma instância de diálogo e um órgão de controlo.
O diálogo tem lugar, antes de mais, entre os próprios representantes permanentes dos Estados-membros, que confrontam e tentam concertar os diversos pontos de vista nacionais; a par disso, entre cada representante permanente e o respectivo Governo, o qual apresenta os pontos de vista tanto dos seus parceiros como da comissão, procurando obter uma clara definição da posição nacional que o habilite a agir com segurança no quadro comunitário, finalmente, entre o COREPER e a Comissão que com ele debate todas as propostas que devam ser objecto de deliberação do Conselho.
31. Deliberações do Conselho
O Conselho funciona de acordo com o Regulamento Interno (art. 207º/3 TCE). Para que o Conselho possa deliberar validamente tem que estar presentes oito membros do Conselho dos quinze representantes.
O Conselho funciona em regime de colégio: as suas deliberações resultam de uma discussão e votação que exigem, em princípio a reunião de todos os membros do Conselho, sem prejuízo de qualquer deles poder ser representado por outro em caso de votação (art. 205º/3 e 206º TCE; arts. 3º e 9º RI).
A Comissão participa nas reuniões do Conselho, quando o Conselho analisa uma proposta sua para que o processo decisório seja mais célere e para que exista uma maior colaboração entre os dois órgãos.
Quanto às deliberações do Conselho:
O princípio é a deliberação colegial à semelhança do que acontece na Comissão (art. 206º TCE e art. 3º RI).
A deliberação pode ser por escrito em casos de urgência desde que todos os membros estejam de acordo em deliberar desta forma.
32. Votação segundo as regras dos Tratados
Esta processa-se de um dos seguintes modos:
a) Maioria simples;
b) Maioria qualificada;
c) Maioria duplamente qualificada;
d) Unanimidade.
O art. 205º/1 TCE consagra a regra que é a maioria simples “salvo disposição em contrário”[4][22]; o n.º 2 do art. 205º TCE no primeiro parágrafo, refere-se à maioria qualificada (62 votos dos 87).
No segundo parágrafo do art. 205º/2 TCE, estão referidas as situações em que é necessário maioria duplamente qualificada, existindo para isso duas condições: 62 votos que exprimam a votação favorável de dez Estados-membros. É necessário que o Conselho delibere por maioria duplamente qualificada quando não existe proposta da Comissão.
Quando se refere que o Conselho delibera por maioria qualificada sob proposta da comissão, é maioria qualificada simples, mas quando não refere proposta da comissão é por maioria duplamente qualificada, porque quando a comissão apresenta uma proposta deve ter em conta os interesses comunitários, quando isso não acontece, exige-se as duas condições[4][23] para salvaguardar os interesses comunitários.
O art. 205º/3 TCE refere-se à unanimidade, as abstenções dos membros presentes ou representados não impede que sejam tomadas deliberações do Conselho que exijam unanimidade.
Foram aumentados os casos em que se delibera pelo processo de co-decisão o Conselho delibera conjuntamente com o Parlamento Europeu.
O Conselho para além destes modos de deliberar, também delibera por co-decisão (art. 251º TCE), introduzido pelo Tratado de Maastricht, no Tratado da União Europeia decide o Conselho com o Parlamento Europeu, é mais democrático porque o Conselho não pode impor a sua posição ao Parlamento Europeu; e cooperação (art. 252º TCE), introduzido pelo Acto Único Europeu apenas em matérias relativas à União Económica e Monetária.
Existiram, quanto às regras de deliberação, duas perturbações históricas, que são os acordos de Luxemburgo e de Joanina.
a) Acordo de Luxemburgo
Quando chegou o momento (1965, ainda com seis Estados) de passar da regra da unanimidade para a regra da maioria que estava prevista nos tratados, a França opôs-se. Era então o General De Gaulle presidente da república francesa, abandonou a reunião do Conselho não participando nas reuniões durante seis meses (crise da cadeira vazia), porque se insurgiria contra os elevados poderes que a Comissão tinha.
Quando foi ultrapassada a crise, visto que a França bloqueou o processo de decisão, os outros cinco Estados apresentam à França a vontade de continuar com o projecto das comunidades. Mas a França não queria ficar de fora deste projecto, a solução encontrada foi o acordo de Luxemburgo, este compromisso consiste numa declaração comum relativamente ao modo de deliberação e sobre as relações, a cooperação entre a Comissão e o Conselho.
Sempre que no seio do Conselho uma decisão deva ser tomada por maioria qualificada, e sempre que um Estado invocar um interesse muito importante devem num prazo razoável encontrar uma solução que possa ser adoptada por todos os membros do conselho. A França ao contrário dos outros cinco Estados, considera que quando se trata de interesses muito importantes deve chegar-se a uma acordo unânime para todos os outros basta a maioria.
b) Acordos de Joanina
Na altura, com doze Estados-membros e estando para entrar os quatro países nórdicos e por iniciativa da Inglaterra, foi estabelecido um regime provisório de maioria qualificada que devia vigorar até à conferência de 1996 que culminou com o tratado de Amesterdão.
O Reino Unido pretendia, tendo em conta o alargamento e o aumento do número de votos, o que tornava mais difícil o Reino Unido atingir uma minoria de bloqueio que era formado por vinte e três votos e passar a ser com vinte e seis votos[4][24], então estabeleceu-se com o acordo dos outros Estados um regime provisório de minoria de bloqueio com vinte e três votos até 1996.[4][25]
33. Competências do Conselho da União Europeia
Assegura a coordenação das políticas económicas gerais dos Estados-membros[4][26].
O poder de decisão é o principal poder no âmbito do Tratado de Roma[4][27]. É um poder de decisão condicionado às propostas apresentadas pela comissão, não é um poder de decisão autónomo porque isso é excepcional, a regra é o poder de decisão, que o conselho tem é dependente de uma proposta da Comissão.
A Comissão tem um poder de decisão no âmbito do Tratado da União Europeia (primeiro pilar da comunidade), mas também dos outros dois pilares a nível comunitário (Política Externa e Segurança Comum e Cooperação Policial e Judiciária em Matéria Penal).
É um poder decisório-normativo, mas em alguns casos é partilhado com o Parlamento Europeu. O Parlamento Europeu tem vindo a ver os seus poderes políticos e decisórios alterados e reforçados a nível decisório, com o Acto Único Europeu, foram reforçados com a cooperação; e depois com a co-decisão no Tratado da União Europeia em que o Parlamento Europeu tem um poder de decisão conjuntamente com o Conselho. É um poder de decisão que é partilhado cada vez mais com o Parlamento Europeu, são cada vez mais os casos em que se estabeleceu o processo de co-decisão em vez do processo regra ou comum (processo de consulta).
O Conselho temo seu poder de decisão limitado aos actos estabelecidos na legislação comunitária, são expressamente previstos, isto é, não têm uma competência normativa geral. Quando uma acção do Conselho for necessária para atingir um objectivo da comunidade sem que se tenha previsto os poderes para o efeito, aplica-se o art. 308º TCE, chamado por “saco sem fundo”. O Conselho decide por unanimidade com base na proposta da Comissão e sob consulta do Parlamento Europeu.
CONSELHO EUROPEU
34. Introdução
Na versão originária dos tratados, não estava previsto a existência do Conselho da Europa, estava previsto o Parlamento Europeu, a Comissão, o Tribunal de Justiça e um Conselho (da União Europeia). Mas os Estados começaram a sentir a necessidade de concretizar as políticas nacionais com as políticas seguidas pela comunidade.
Os chefes de Estado e de Governo começaram a reunir-se (os mais altos representantes do Estado), só que eram reuniões esporádicas, eram reuniões importantes, mas o seu funcionamento fugia ao quadro comunitário, em que se resolvia problemas comunitários.
Na década de 70, decidiu-se que era necessário um órgão para tomar estas decisões de consertação comunitária, e na Cimeira de Paris em Dezembro de 1974 nasceu o conselho, que assentou na vontade dos Estados por sufrágio universal e directo, tendo sido consagrado pelos tratados no Acto Único Europeu.
35. Composição e funcionamento do Conselho Europeu
É composto pelos chefes de Estado ou de Governo e são assistidos pelos ministros dos negócios estrangeiros dos Estados-membros.
Reúnem-se pelo menos duas vezes por ano, sob a presidência do chefe de Estado ou de governo que exercer a presidência do Conselho da União Europeia, que é rotativo de seis em seis meses.
Quais as implicações que a criação do Conselho europeu teve nas outras instituições comunitárias?
Em termos teóricos não afectou o funcionamento das instituições comunitárias, as regras dos tratados na foram adoptadas e a criação do Conselho Europeu não afectou.
Na prática afectou, porque assentou o pendor inter-governamental, reforçou-se o vector inter-governamental, o papel da comissão e do Conselho da União Europeia ficariam afectados porque foi criado um órgão inter-governamental que reúne ao mais alto nível. O próprio Conselho da União Europeia teve o seu prestígio diminuído porque deixou de ser dominante e também porque o Conselho é um órgão de recursos onde vão ser analisados problemas ao mais alto nível. Obviamente que existe uma relação entre Conselho da União Europeia e o Conselho Europeu que é feita pelos ministros dos negócios estrangeiros.
O Conselho Europeu é um órgão distinto do Conselho da União Europeia, e a diferença reside apenas na sua composição, existia uma grande confusão entre eles, porque o Acto Único Europeu não refere as competências do Conselho Europeu. Entendia-se que o Conselho era um só e diferia de designação dependente de quem reúne, se é a nível ministerial ou ao mais alto nível. O Tratado da União Europeia vem definir as competências do Conselho Europeu, distinguindo-se assim os dois órgãos.
O Conselho Europeu é um órgão de consertação de política no quadro comunitário, é um órgão importante para a definição da Política Externa e Segurança Comum.
PARLAMENTO EUROPEU
36. Natureza do Parlamento Europeu
Embora organizado e funcionado segundo o modelo dos parlamentos nacionais, a verdade é que o Parlamento Europeu não possui todas as competências que normalmente são atribuídas às assembleias dos Estados-membros, o Parlamento Europeu, com efeito:
- Só em determinados casos participa no exercício do poder normativo;
- Tem uma intervenção limitada no estabelecimento do orçamento comunitário;
- É reduzido o seu poder de controlo político do Conselho das Comunidades Europeias,
Isto não impede, porém, que caibam ao Parlamento Europeu importantes competências:
- Controla politicamente a Comissão das Comunidades Europeias, influenciando por diversas formas as actividades desta instituição; e embora seja reduzida, é inegável a sua competência para exercer o controlo político do Conselho.
- Exerce uma importante competência consultiva;
- Participa por diversas formas no processo comunitário de decisão;
- Intervém de uma forma limitada mas determinante, no estabelecimento do orçamento comunitário.
37. Sua composição
O Parlamento Europeu vem consagrado nos arts. 189º a 201º TCE. É composto pelos representantes dos povos dos Estados reunidos na comunidade e exerce os poderes que lhe são atribuídos pelo Tratado das Comunidades Europeias.
O Parlamento Europeu é comum às três comunidades. Quanto à sua sede, esta é em Estrasburgo, onde se realizam as doze sessões plenárias mensais, incluindo a sessão orçamental. As sessões plenárias suplementares realizam-se em Bruxelas (art. 196º TCE; arts. 10º, 11º e 12º RI).
Os membros do Parlamento Europeu agrupam-se em grupos políticos e não em grupos nacionais (famílias políticas), art. 298º RI. O número mínimo para a constituição de grupos políticos varia consoante as nacionalidades.
As comissões especializadas são diversas, dependendo das propostas em causa e compete-lhes tomar as resoluções que o Parlamento Europeu irá tomar numa sessão plenária.
38. Competências do Parlamento Europeu
Embora organizado e funcionando segundo o modelo dos parlamentos nacionais, a verdade é que o Parlamento Europeu não possui todas as competências que normalmente são atribuídas às assembleias parlamentares dos Estados-membros.
- Só em casos determinados participa no exercício do poder normativo;
- Tem uma intervenção limitada no estabelecimento do orçamento comunitário;
- É reduzido o seu poder de controlo político do Conselho das Comunidades Europeias.
Isto não impede, porém, que caibam ao Parlamento Europeu importantes competências:
- Controla politicamente a Comissão das Comunidades Europeias: influenciado por diversas formas as actividades desta Instituição; e, embora seja reduzida, é inegável a sua competência para exercer o controlo político do Conselho.
- Exerce uma importante competência consultiva;
- Participa por diversas formas no processo comunitário de decisão.
- Intervém, de forma limitada mas determinante, no estabelecimento do orçamento comunitário.
39. Controlo político da Comissão e do Conselho
Segundo os tratados, a Comissão é politicamente responsável perante o Parlamento Europeu que pode, mediante a aprovação de uma moção de censura forçá-la a demitir-se.
O Parlamento Europeu conseguiu, através de um conjunto de práticas que ao longo dos tempos foram sendo estabelecidas, dispor de diversos meios que lhe permitem exercer um controlo permanente e influenciar eficazmente a acção da comissão e do Conselho.
a) A moção de censura à Comissão
O Parlamento Europeu é um órgão de controlo político da Comissão e do Conselho, e exerce-o através da moção de censura (art. 201º TCE).
Este poder do Parlamento Europeu de provocar, através da aprovação de uma moção de censura, a demissão colectiva dos comissários europeus, é o reflexo no quadro institucional das Comunidades Europeias do princípio da responsabilidade do Governo perante o respectivo parlamento nacional.
Só a Comissão é no entanto, passível de uma moção de censura.
Nos termos do art. 34º do Regulamento Interno do Parlamento Europeu, um décimo dos membros que compõem o Parlamento Europeu pode apresentar ao Presidente do Parlamento Europeu uma moção de censura à Comissão.
A moção deverá conter a menção “moção de censura” e ser fundamentada. A moção será transferida à Comissão.
Para a aprovação da moção é necessário a maioria de dois terços dos votos expressos, a qual deverá igualmente corresponder à maioria dos membros que compõem o Parlamento Europeu. O resultado da votação será notificado aos Presidentes do Conselho e da Comissão.
b) Outros processos de controlo político
1) Intervenção parlamentar na nomeação do Conselho: cabe aos Estados-membros designar, de comum acordo, a personalidade que tencionam nomear presidente da Comissão, só a podem designar após a aprovação do Parlamento Europeu. O Presidente e demais membros da Comissão “são colegialmente sujeitos a um voto de aprovação do Parlamento Europeu”, e só após essa aprovação poderão ser nomeados, tomar posse e assumir funções (art. 214º TCE).
2) O debate da investidura: o Presidente da Comissão designado comparece perante o Parlamento Europeu para aí expor, em declaração aprovada, os seus propósitos como responsável do executivo comunitário (art. 140º TCE, 32º Regulamento Interno do Parlamento Europeu).
3) As questões escritas e orais: é permitido aos Parlamentares europeus pôr questões sobre qualquer assunto, tanto à Comissão como ao Conselho (art. 197º TCE; arts. 42º a 44º Regulamento Interno do Parlamento Europeu). Tais perguntas podem ser escritas ou orais. As perguntas são sempre formuladas por escrito; as respostas é que podem ser dadas por escrito ou oralmente.
4) Controlo exercido pelas comissões permanentes: as comissões do Parlamento Europeu seguem a prática de convidar os membros da Comissão a comparecer perante elas para lhes expor os seus projectos ou intenções sobre problemas pendentes, e responder às suas perguntas.
5) As resoluções e recomendações: as resoluções do Parlamento Europeu visam exprimir a sua posição sobre uma questão importante ou de princípio, a fim de influenciar uma questão importante ou de princípio, a fim de influenciar a acção da Comissão ou do Conselho e alertar para tal questão a opinião pública europeia (arts. 48º a 54º Regulamento Interno do Parlamento Europeu). Tais resoluções são votadas pelo Parlamento Europeu a encerrar um debate geral, com base na proposta de resolução elaborada pela comissão parlamentar competente na matéria de que se trata.
40. A competência consultiva do Parlamento Europeu
O Parlamento Europeu é frequentemente solicitado a dar pareceres sobre os mais importantes actos que o Conselho ou a Comissão se propõem adoptar.
Os pareceres do Parlamento Europeu não são em geral vinculativos; mas qualquer caso permitem-lhe exprimir por essa via, em relação às matérias sobre que é consultado, o ponto de vista dos representantes “dos povos dos Estados reunidos na comunidade”. Tais pareceres incidem sobre quatro categorias de texto:
1) Projectos de actos da autoridade comunitária;
2) Acordo que a comunidade pretende concluir;
3) Pedidos de adesão às comunidades;
4) Projectos de revisão dos tratados.
41. Projectos de actos da autoridade comunitária
a) Consultas obrigatórias não vinculativas
A consulta do Parlamento Europeu é obrigatória apenas nos casos em que os tratados a prevêem.
Sublinhe-se que mesmo nos casos em que a consulta do Parlamento Europeu é obrigatória, o seu parecer não é em regra vinculativo.
Mas a obrigatoriedade da consulta implica que se o Conselho decidir sem prévio parecer do Parlamento Europeu omite o cumprimento de uma formalidade essencial – o que implica a nulidade do acto do Conselho (art. 230º TCE), com fundamento numa violação de formalidade essenciais.
b) Consultas obrigatórias vinculativas
Mesmo quando a consulta do Parlamento Europeu seja obrigatória o seu parecer não é, em regra, vinculativo.
Mas, em certos casos particulares em que a consulta é obrigatória, o parecer do Parlamento Europeu é vinculativo – não no sentido de que obriga a instituição que o solicita a agir na conformidade do parecer mas, antes, no sentido de que este é condicionante da adopção do acto a que respeita: a instituição em causa só pode adoptar esse acto se esse beneficiar de um parecer favorável do Parlamento Europeu. Consequentemente um parecer desfavorável prejudica a adopção do acto projectado, impedindo essa instituição de agir:
- Celebração de certos acordos internacionais (art. 300º/3 TCE);
- Adesão de um Estado à União Europeia supõe um parecer favorável do Parlamento Europeu (art. 49º TCE);
- Para poder ser atribuído ao Banco Central Europeu atribuições específicas no que respeita às politicas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito e outras instituições financeiras (art. 106º/6 TCE).
- Parecer favorável do Parlamento Europeu, é também exigido sempre que o Conselho pretenda definir as missões, os objectivos prioritários e a organização dos fundos com finalidade estrutural (art. 161º TCE).
c) Consultas facultativas
O Conselho submete frequentemente ao Parlamento Europeu projectos de actos sobre os quais não é obrigado a pedir-lhe parecer.
A Comissão por seu turno, não está em caso algum obrigada a pedir pareceres ao Parlamento Europeu.
Mas a Comissão está sem dúvida autorizada a pedir o parecer do Parlamento Europeu sobre matérias em que lhe caiba, a ela, o poder de decidir – o que sendo em regra no quadro CECA, pode ocorrer também no quadro Comunidade Europeia e EURATOM.
Note-se que por força do art. 1982º TCE, o próprio Parlamento Europeu pode desencadear o processo conducente à adopção de actos normativos, solicitando à Comissão que submeta à sua apreciação qualquer proposta adequada sobre questões que o Parlamento Europeu entenda requerer a adopção dos actos comunitários.
42. Acordos negociados pela comunidade
A comunidade pode concluir acordos tanto com terceiros países como com organizações internacionais:
- Acordos no âmbito da CECA;
- Acordos no âmbito da EURATOM;
- Acordos pautais e comerciais previstos no art. 133º TUE;
- Acordos com organizações internacionais (arts. 133º/3 e 304º TCE);
- Acordos com um ou mais Estados em particular;
- Acordos de associação;
Tais acordos são negociados pela Comissão, assinados pelo Conselho, submetidos a parecer do Parlamento Europeu quando o tratado o preveja ou o Conselho assim o decida e, finalmente, concluídos por decisão do Conselho.
Os acordos de associação apresentam, no entanto, uma particular relevância no quadro das relações externas da comunidade e dos seus Estados-membros.
43. A participação do Parlamento Europeu no processo de alargamento da União Europeia
O art. 49º TUE regula o processo de alargamento da União Europeia mediante a admissão de novos membros.
O Parlamento Europeu não dispõe do poder de impor o alargamento da comunidade. Mas está habilitado a favorecê-lo – pressionando o Conselho com o seu parece – e, se entender ser caso disso, a impedi-lo.
44. A participação do Parlamento Europeu no processo de decisão
O Acto Único Europeu e depois o Tratado da União Europeia vêm, conferir ao Parlamento Europeu a possibilidade de intervir em termos mais efectivos, no processo comunitário de decisão, instituindo para este efeito um sistema de cooperação (introduzido pelo Acto Único Europeu, art. 252º TCE) e um sistema de co-decisão (introduzido pelo tratado da União Europeia, art. 251º TCE) entre o Parlamento Europeu e o Conselho.
Nestes dois processos o que se verifica é uma participação do Parlamento Europeu na tomada de decisões, há uma partilha do poder de decisão e legislativo com o Conselho e à aqui uma co-autoridade legislativa. Sozinho não tem poder legislativo, apenas partilhado com o Conselho.
O Parlamento Europeu passou a poder decidir com o Conselho, mas no processo de co-decisão o Conselho só pode adoptar o acto com o acordo do Parlamento Europeu, se o Parlamento Europeu não concordar com o Conselho este nunca pode adoptar o acto (art. 251º TCE).
No processo de cooperação o Conselho pode impor a sua decisão por unanimidade ao Parlamento Europeu (art. 252º TCE).
O processo de cooperação é só no âmbito das disposições relativas à União Económica e Monetária (ex. arts. 99º, 102º, 103º TCE).
O Parlamento Europeu também tem intervenção noutros processos decisórios, nomeadamente no processo de revisão dos tratados, art. 48º TUE é uma consulta obrigatória não vinculativa.
45. Práticas comunitárias que contribuíram para o alargamento das competências do Parlamento Europeu
O costume é uma fonte de direito. Deste modo, sem violar os tratados e portanto sem necessidade de os rever formalmente, seria possível – desde que os Estados o aceitassem – adoptar no âmbito da comunidade um conjunto de práticas constitucionais que, não afectando seriamente o equilíbrio institucional, permitiria alargar de facto as possibilidades de efectiva intervenção do Parlamento Europeu nas actividades comunitárias.
As instituições dispuseram-se, aliás, a agir nesse sentido, do que foram expressão concreta as práticas seguintes:
1) Solicitação mais frequente do parecer do Parlamento Europeu
O Conselho, que só era obrigado a consultar o Parlamento Europeu nos casos previstos pelos tratados, passou a consultá-lo sobre todas as propostas da Comissão particularmente relevantes.
2) Processo de concertação
Os Tratados de Luxemburgo de 2 de Abril de 1970 e o Tratado de Bruxelas de 22 de Julho de 1975 alargaram, os poderes orçamentais do Parlamento Europeu. Mas o Conselho manteve intactos, os seus poderes de adoptar actos susceptíveis de originar despesas que vão sobrecarregar o orçamento comunitário e que, revestindo o carácter de despesas obrigacionais, em larga medida escapam ao poder de intervenção que ao Parlamento Europeu foi reconhecido em relação às despesas não obrigatórias.
O mesmo é dizer que quando da apreciação do orçamento o Parlamento Europeu se acharia em face do facto consumado.
Esta situação era encarada com grande desagrado pelo Parlamento Europeu e em resultado das suas vivas reacções, chegou-se em 4 de Março de 1975 a um acordo, expresso na “declaração Comum da Assembleia do Conselho e da Comissão” que institui entre o Parlamento Europeu e o Conselho, comparticipação activa da Comissão, um processo de concertação no tocante à adopção de actos comunitários de alcance geral susceptíveis de consequências financeiras significativas.
46. O alargamento da participação do Parlamento Europeu no processo de produção normativa
O Acto Único Europeu que entrou em vigor em 1987, veio, porém, no âmbito da revisão a que se procedeu no plano institucional das comunidades, reforçar a participação do Parlamento Europeu no processo comunitário de decisão.
Com efeito, para além de alargar os casos em que o Conselho deve pedir parecer ao Parlamento Europeu e de exigir o seu parecer favorável para a conclusão dos tratados de associação e para a admissão de novos membros na comunidade, o Acto Único Europeu institui um procedimento especial de cooperação entre o Conselho e o Parlamento Europeu, destinado a fazer participar este ultimo, de forma mais determinante, na adopção dos actos comunitários.
47. A competência orçamental do Parlamento Europeu
O art. 277º TCE refere o processo que estabelece o orçamento comunitário:
1º A Comissão antes de 1 de Julho de cada ano elabora o ante-projecto de orçamento com base na previsão das receitas esperadas e das despesas das diversas instituições;
2º O Conselho aprova o projecto de orçamento, que deve transmitir ao Parlamento Europeu ate 5 de Outubro do ano anterior ao da sua execução;
3º É da competência do Parlamento Europeu:
- Aprová-lo tal qual; ou
- Exercer um poder limitado de modificar.
48. O controlo político da execução orçamental
O controlo orçamental do Parlamento Europeu exerce-se principalmente através do processo de quitação que marca o termo de vida de um orçamento, embora se exprima igualmente por um acompanhamento permanente da correcção da execução orçamental.
No Parlamento Europeu esse acompanhamento está a cargo da Comissão de controlo orçamental, à qual o Regulamento Interno do Parlamento Europeu reconhece as seguintes competências:
a) Verificar a legalidade e regularidade das despesas;
b) Inquirir sobre eventuais fraudes contidas em deterimento do orçamento;
c) Coordenar as actividades das outras comissões parlamentares no domínio do controlo orçamental;
d) Fazer propostas para melhor a eficácia das despesas;
e) Cooperar com o Tribunal de Contas;
f) Assegurar a eficácia das técnicas de contabilidade pública na comunidade.
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
49. Introdução
A criação das comunidades fez nascer um direito novo, autónomo, destinado a reger, no quadro multinacional da União Europeia, as relações recíprocas dos cidadãos, das Instituições e dos Estados-membros.
O direito comunitário é, antes de mais, integrado pelo corpo de normas constantes dos tratados – direito comunitário originário; mas também, constituído pelas disposições dos actos normativos emanados das Instituições Comunitárias – direito comunitário derivado.
Este ordenamento jurídico é comum a todos os Estados da comunidade.
Aos tribunais nacionais em geral foi atribuída competência para interpretar e aplicar o direito comunitário. Mas sentiu-se a necessidade de confiar a uma jurisdição especializada a missão de garantir em última instância a correcta interpretação das normas comunitárias, comuns a uma colectividade de Estados, e bem assim de controlar e sancionar os comportamentos – tanto dos órgãos da comunidade como dos seus Estados-membros e eventualmente dos próprios particulares – atentatórios do respeito devido à ordem jurídica comunitária.
Essa jurisdição especializada é o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias – competente nos termos do art. 220º TCE, para assegurar “o respeito do direito na interpretação e aplicação do presente tratado”.
50. A posição do Tribunal de Justiça na estrutura institucional das comunidades: um órgão jurisdicional
O Tribunal de Justiça surge na estrutura orgânica das Comunidades Europeias como uma instituição de primacial importância.
O exame das disposições do seu estatuto permite afirmar que este é um verdadeiro tribunal – órgão inteiramente independente das restantes instituições comunitárias e dos Governos dos Estados-membros, com jurisdição própria e competência exclusiva em determinadas matérias que aprecia na rigorosa conformidade do direito comunitário.
Para poder exercer plenamente e com a necessária independência o seu poder jurisdicional, o Tribunal de Justiça intervém a requerimento de qualquer das partes interessadas no litigio, julga sem recurso, algumas das suas decisões, têm força executória nos territórios dos Estados-membros, funciona com carácter de permanência e a nacionalidade dos juízes do Tribunal de Justiça nada tem a ver com o exercício independente das suas funções.
51. A função jurisdicional do Tribunal de Justiça no quadro comunitário
Como instituição jurisdicional comum às três comunidades[4][28], o Tribunal de Justiça foi colocado em posição de poder exercer uma influência considerável – que efectivamente tem exercido – no processo de intervenção europeia:
· Como jurisdição constitucional: tem contribuído em larga medida para a manutenção de um salutar equilíbrio no plano institucional e, em geral, para o integral respeito das regras dos Tratados de paris e de Roma, encarados como “constituição da comunidade” em relação à qual se deve aferir da validade dos actos das instituições comunitárias;
· Como tribunal administrativo: tem podido impor às instituições comunitárias o rigoroso respeito pela legalidade comunitária;
· Como tribunal cível: julga da responsabilidade extracontratual das comunidades emergentes das actuações dos seus órgãos e agentes;
· Como tribunal de trabalho: cumpre-lhe decidir em litígios de carácter laboral que oponham as comunidades aos seus funcionários e agentes;
· Como jurisdição responsável pela interpretação e aplicação uniformes do direito comunitário tem logrado assegurar satisfatoriamente a unidade, coerência e eficácia do “corpus iuris” que a ordem jurídica comunitária constitui.
52. Composição do Tribunal de Justiça
a) Juízes e advogados-gerais
O Tribunal de Justiça é constituído por quinze juízes (“um juiz por Estado-membro”) – que designam entre si um Presidente – e assistido por oito advogados-gerais. O número de advogados-gerais poderá ser aumentado, se o Tribunal de Justiça o solicitar, por decisão unânime do Conselho (arts. 221º e 222º TCE).
Os juízes e os advogados-gerais são – art. 223º TCE – nomeados de comum acordo pelos Governos dos Estados-membros, por um período de seis anos, de entre personalidades que ofereçam todas as garantias de independência e reúnam as condições exigidas, nos respectivos países para o exercício das mais altas funções jurisdicionais, ou que sejam jurisconsultos de reconhecida competência.
De três em três anos, proceder-se-á a uma substituição parcial dos juízes que incidirá de cada vez em oito juízes. Também de três em três anos ocorrerá a substituição parcial dos advogados-gerais que incidirá de cada vez em quatro advogados-gerais (art. 223º TCE).
b) Advogado-geral
Não é representante de certos interesses, mas um membro independente do próprio Tribunal de Justiça.
Teve-se em vista, ao criá-lo, levar ao processo a informação minuciosa e fundamentada de um jurisconsulto liberto tanto da pressão dos interesses das partes como das responsabilidade do julgador, capaz de carrear para o processo, com inteira liberdade e independência, quaisquer elementos úteis que os juízes não possam recolher e que as partes não tenham fornecido.
53. Funcionamento do Tribunal de Justiça
O Tribunal de Justiça reúne normalmente, em secções de três ou cinco juízes; reúne em grande secção sempre que um Estado-membro ou uma Instituição comunitária que seja parte na causa lho solicite; e reúne como tribunal pleno em certos casos particularmente delicados ou em causas de excepcional importância (art. 221º TCE).
54. Competência do Tribunal de Justiça
Ao Tribunal de Justiça foram atribuídas competências em processos que se poderia chamar de jurisdição voluntária em processo de jurisdição contenciosa. Cabe ainda ao Tribunal de Justiça conhecer, em recurso de decisões proferidas em Tribunal de Primeira Instância instituído no quadro comunitário.
a) Jurisdição voluntária
Em processo não contencioso, o Tribunal de Justiça pode ser solicitado a fornecer a correcta interpretação do direito comunitário ou a julgar da validade dos actos das instituições da comunidade; e ainda, a título consultivo, a pronunciar-se sobre a compatibilidade de certos actos com a constituição comunitária.
Os tratados facultam ao juiz nacional um processo seguro de resolver a sua dúvida: os tribunais de cujas decisões não haja recurso podem e os tribunais superiores são obrigados a solicitar ao Tribunal de Justiça que lhes forneça a correcta interpretação da norma comunitária ou que se pronuncie sobre a validade do acto comunitário em causa – o que o Tribunal de Justiça fará através de um acórdão vinculativo do juiz nacional que tenha formulado essa questão prejudicial de interpretação ou de apreciação de validade (art. 234º TCE).
O Tribunal de Justiça exerce também competência consultiva:
· Nos termos do art. 300º/6 TCE o Tribunal de Justiça pode ser solicitado a pronunciar-se sobre a compatibilidade do tratado com qualquer projecto de acordo que a comunidade em vista concluir com terceiros Estados ou com uma organização internacional.
· Art. 95º CECA não permite que a chamada “pequena revisão” do tratado prevista neste artigo possa ter lugar sem prévio parecer favorável do Tribunal de Justiça.
a) Competência contenciosa
O Tribunal de Justiça garante “o respeito do direito na interpretação e aplicação dos tratados” (art. 20º TCE).
O tribunal salvaguarda a ordem jurídica comunitária quando exerce a função consultiva; mas salvaguardando-a, sobretudo, quando exerce a sua competência jurisdicional em processo contencioso: arts. 226º a 228º, 237º-a, 88º/2 e 292º TCE quando é chamado a julgar acções por incumprimento; arts. 230º e 232º TCE em recurso de anulação, omissão, conflitos de competência entre instituições, ou controlar a conformidade dos actos ou das abstenções; arts. 225º/1 230º, 232º, 236º e 241º TCE – como jurisdição administrativa e laboral; como tribunal cível e criminal, com competência para julgar de certos comportamentos dos operadores de mercado comum – ex. arts. 81º e 82º TCE – para aplicar sanções pecuniárias – arts. 228º/2 e 229º TCE e para apurar e decidir da responsabilidade contratual da comunidade – arts. 235º e 228º TCE.
Além das competências consultiva e contenciosa a que lhe são atribuídas pelos tratados, o Tribunal de Justiça pode ainda – ao abrigo dos arts. 238º e 239º TCE – ser chamado a julgar os litígios que lhe sejam submetidos quer em virtude de uma cláusula compromissória, quer por força de um acto unilateral da autoridade comunitária ou de uma convenção concluída pela comunidade.
TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
55. Introdução
Os sucessivos alargamentos da comunidade, a ampliação das competências do Tribunal de Justiça e a crescente inclinação dos tribunais nacionais e dos sujeitos de direito comunitário em geral a recorrer ao Tribunal de Justiça determinam um apreciável aumento do número de casos que essa alta jurisdição é chamada a julgar.
Esse crescente afluxo de processos haveria necessariamente de implicar um certo congestionamento do tribunal e demoras inconvenientes no julgamento dos litígios.
O aumento do número de juízes e de advogados-gerais, matéria sobre que o Conselho está habilitado a deliberar, é uma solução que tem os seus limites e que, não sendo a única, também não era necessariamente a mais adequada; até porque muitos dos casos submetidos à justiça comunitária não tem importância que se justifique que deles se ocupe, salvo para os julgar eventual recurso limitado a questão de direito, a suprema instância jurisdicional da comunidade.
Por outro lado, a criação de um segundo tribunal comunitária poderia melhorar a protecção judiciária das pessoas envolvidas em processos que exijam um exame aprofundado de factos complexos, permitindo ao mesmo passo que o Tribunal de Justiça concentrasse a sua actividade na função essencial a seu cargo, que consiste em assegurar a interpretação uniforme do direito comunitário (arts. 230º e 234º TCE) – condição da plena eficácia de uma ordem jurídica comum aos Estados-membros – e de controlar o respeito por parte das instituições comunitárias e dos Estados-membros.
Estas as razões que ditaram a criação do Tribunal de Primeira Instância e das Câmaras Jurisdicionais.
56. Tribunal de Primeira Instância
No âmbito da respectiva competência cabe também ao Tribunal de Primeira Instância garantir “o respeito do direito na interpretação e aplicação do presente tratado” (art. 220º TCE).
É composto de, pelo menos, um juiz por Estado-membro (quinze juízes – art. 224º TCE), escolhidos pelos Governos dos Estados-membros segundo critérios equivalentes aos observados na designação dos juízes do Tribunal de Justiça (art. 224º TCE).
Os membros do tribunal elegem entre si, por um período de três anos, o respectivo presidente, que pode ser reeleito (art. 24º TCE).
Os membros do Tribunal de Primeira Instância podem desempenhar as suas funções como juízes ou como advogados-gerais – estes com funções equivalentes às dos advogados gerais junto do Tribunal de Justiça (arts. 17º a 19º Regulamento de processo do Tribunal de Primeira Instância).
O Regulamento de processo a observar pelo Tribunal de Primeira Instância é estabelecido por ele “de comum acordo com o Tribunal de Justiça” e submetido à aprovação do Conselho (art. 224º TCE).
O Tribunal de Primeira Instância funciona por secções de três ou cinco juízes. Em certos casos, a definir no referido regulamento, poderá reunir em sessão plenária (art. 50º do estatuto e 10º a 16 Regulamento de processo do Tribunal de Primeira Instância).
O Tribunal de Primeira Instância nomeia um secretário e um ou mais secretários-adjuntos e estabelece o respectivo estatuto (arts. 224º TCE e 20º a 27 Regulamento de processo do Tribunal de Primeira Instância).
57. Competência do Tribunal de Primeira Instância
Por força do art. 225º/1 TCE o Tribunal de Primeira Instância é competente para conhecer, em primeira instância:
a) Dos recursos referidos nos arts.:
1) 230º TCE (recurso de anulação);
2) 232º TCE (recurso de omissão);
3) 235º TCE (acção de indemnização);
4) 236º TCE (litigio de carácter laboral entre a comunidade e os seus agentes);
5) 238º TCE (litígios em que a competência para decidir lhe seja atribuída por uma cláusula compromissória) – nos casos em que o autor ou recorrente seja um particular e que as Câmaras de jurisdição não seja competentes para julgar. Em todos estes casos as decisões do Tribunal de Primeira Instância podem ser objecto de recurso para o Tribunal de Justiça limitado a questões de direito.
b) Cabe-lhe ainda conhecer dos recursos interpostos contra as decisões das Câmaras Jurisdicionais.
c) Pode ainda conhecer das questões prejudiciais que lhe sejam submetidas por força do art. 234º TCE em matérias específicas determinadas pelo Estatuto do Tribunal de Primeira Instância (art. 225º/3 TCE).
58. As Câmaras Jurisdicionais
Procurando aliviar o Tribunal de Primeira Instância de uma parte do trabalho que actualmente o sobrecarrega e que no futuro, com o alargamento das comunidade seria incomportável, o art. 225º-A TCE[4][29], previu que o Conselho “pode criar Câmaras Jurisdicionais encarregadas de conhecer em primeira instância de certas categorias de recursos em matérias específicas”.
TRIBUNAL DE CONTAS
59. Introdução
O Tratado de Bruxelas de 2 de Julho de 1975, tendo em vista reforçar o controlo da cobrança de receitas e da satisfação das despesas comunitárias, instituiu um Tribunal de Contas ao qual passou a competir, em geral, a responsabilidade pelo controlo da legalidade e da regularidade das receitas comunitárias, bem como a correcção da gestão financeira no âmbito das três comunidades.
O Tratado da União Europeia reconhecendo a importância crescente da função de controlo confiada ao Tribunal de Contas entendeu dever reforçar a sua posição e consequentemente a sua autoridade e prestigio no quadro institucional, alcandorando-o à condição de instituição das Comunidades Europeias a par do Parlamento Europeu, do Conselho, da Comissão e do Tribunal de Justiça (art. 7º TCE).
Pelo art. 246º TCE vem dispor que “a fiscalização das contas é efectuada pelo Tribunal de Contas”.
60. Composição e competência
É composto por um nacional de cada Estado-membro (quinze) escolhidos entre personalidades que nos respectivos países tenham estado ou estejam ligados a instituições de controlo congéneres, ou que possuam especial qualificação e ofereçam todas as garantias de independência (art. 247º/1 TCE).
Os membros do Tribunal de Contas são nomeados por um período de seis anos (renovável) por deliberação do Conselho, tomada após consulta (não vinculativa) do Parlamento Europeu (art. 247º/3 TCE). O presidente do Tribunal de Contas é eleito pelos seus pares por um período de três anos, podendo ser reeleito (art. 247º/3 TCE).
A missão do Tribunal de Contas está definida em termos genéricos no art. 246º TCE.
O art. 248º TCE precisando a competência da instituição preceitua que o Tribunal de Contas examina as contas na totalidade de receitas e despesas da comunidade e bem assim as contas da totalidade das receitas e despesas de qualquer organismo criado pela comunidade enviando ao Conselho e ao Parlamento Europeu uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem.
O Tribunal de Contas verificará a legalidade e a regularidade das receitas e despesas e garantirá a boa gestão financeira.
A fiscalização das receitas efectuar-se-á com base na verificação dos créditos e dos pagamentos feitos à comunidade. A fiscalização das despesas efectuar-se-á com base nas autorizações e nos pagamentos. Estas fiscalizações podem ser efectuadas antes do encerramento das contas do ano financeiro em causa.
Processo Comum de Decisão
61. A associação do Parlamento Europeu ao processo comunitário de decisão
A partir do Acto Único Europeu o Parlamento Europeu passou a ser associado de forma mais determinante que anteriormente à tomada de decisões no quadro comunitário mediante a instituição de um procedimento de cooperação entre o Parlamento Europeu e o Conselho.
O Tratado da União Europeia confirmando e aprofundando esta evolução institucional alargou significativamente as possibilidades de intervenção do Parlamento Europeu no processo decisório ao instituir um procedimento de co-decisão envolvendo as duas instituições.
62. Processo de co-decisão e processo de cooperação
Estes dois processo não estavam previstos nos tratados iniciais, ficando posteriormente previstos: o processo de cooperação, introduzindo pelo Acto Único Europeu (art. 252º TCE); e o processo de co-decisão introduzido pelo Tratado da União Europeia alterado pelo Tratado de Amesterdão (art. 251º TCE).
Com estes dois processo houve um reforço de poderes do Parlamento Europeu no processo decisório, o Parlamento Europeu passou a ter poderes de decisão conjuntamente com o Conselho.
O processo de co-decisão é mais democrático, o Conselho não pode impor a sua vontade ao Parlamento Europeu enquanto que no processo de cooperação o Conselho já pode impor a sua vontade.
63. Procedimento de cooperação entre o Parlamento Europeu e o Conselho
Este procedimento decorre na conformidade das regras constantes do art. 252º TCE.
Em face de uma proposta da Comissão e após ter obtido o parecer do Parlamento Europeu, o Conselho adopta por maioria qualificada na conformidade das regras de “diálogo” Comissão – Conselho, que o art. 252º TCE designa por posição comum.
A posição comum do Conselho é transmitida ao Parlamento Europeu que é plenamente informado pelo Conselho sobre as razões que o levaram a adoptá-la e bem assim pela Comissão sobre o que pensa da posição comum adoptada pelo Conselho – posição comum que pode divergir, mais ou menos, quer da proposta inicial da Comissão quer do parecer que o Parlamento Europeu sobre ela emitiu.
No prazo de três meses que se seguem à transmissão da posição comum do Conselho o Parlamento Europeu pode tomar uma de várias atitudes:
· Aprovara posição comum ou não se pronunciar sobre ela;
· Rejeitar por maioria absoluta;
· Propor, pela mesma maioria, alterações à posição comum.
Se o Parlamento Europeu aprovar a posição comum do Conselho ou não se pronunciar, o Conselho adoptará definitivamente o acto em causa, na conformidade da posição comum anteriormente adoptada.
Se o Parlamento Europeu houver rejeitado a posição comum do Conselho, este poderá ultrapassar essa rejeição desde que por unanimidade delibere adoptar um acto correspondente àquela posição comum.
Se o Parlamento Europeu houver proposto alterações, observar-se-á o seguinte:
· Com base nas propostas do Parlamento Europeu a Comissão reexaminará no prazo de um mês a proposta em que o Conselho se havia baseado para adoptar a posição comum;
· Essa proposta reexaminada é transmitida pela Comissão ao Conselho acompanhada da indicação das propostas parlamentares de alteração que não mereceram o acordo da Comissão e bem assim do parecer desta sobre elas;
· Em face da proposta reexaminada da Comissão o Conselho pode, no prazo de três meses:
a) Adoptar por maioria qualificada a proposta reexaminada da Comissão;
b) Alterar a proposta reexaminada da Comissão, acolhendo ou não as propostas de alteração formuladas pelo Parlamento Europeu desde que assim delibere por unanimidade.
Se no referido prazo de três meses o Conselho nada deliberar, considera-se que a proposta da Comissão não foi adoptada (art. 250º/2).
64. Procedimento de co-decisão
Está regulado no art. 251º TCE, as fases do processo são:
a) “Primeira leitura”
A Comissão apresenta uma proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Após parecer do Parlamento Europeu, o Conselho, deliberando por maioria qualificada pode:
- Adoptar o acto proposto pela Comissão se o Parlamento Europeu não introduzir emendas constantes do parecer do Parlamento Europeu;
- Se não ocorrer nenhuma dessas situações, adoptar uma posição comum que transmite ao Parlamento Europeu comunicando-lhe as razões que o levaram a adoptá-la, também a Comissão informa o Parlamento Europeu sobre a sua posição.
b) “Segunda leitura”
No prazo de três meses após a comunicação da posição comum do Conselho, o Parlamento Europeu pode:
- Aprovar essa posição comum, ou não se pronunciar. Em qualquer dos casos, considera-se que o acto em causa foi adoptado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.
- Rejeitar a posição comum do Conselho – o que implica que o acto em causa não é adoptada;
- Propor emendas à posição comum, remetendo o texto assim alterado ao Conselho e também à Comissão que emitirá parecer sobre tais emendas.
c) Terceira fase
Em novo prazo de três meses, após a recepção das emendas do Parlamento Europeu à posição comum, o Conselho pode:
- Aprovar todas essas emendas – o que implica a adopção de um acto conforme à posição comum emendada;
- Não aprovar todas ou parte dessas emendas, o que determina a convocação de um comité de conciliação que reúne os membros do Conselho (ou seus representantes) e igual número de membros do Parlamento Europeu e no qual a Comissão também participa;
- O comité de conciliação procurará chegar a acordo sobre um projecto comum;
- Se não chegar a acordo ou se, tendo este sido alcançado no seio do comité de conciliação, o Parlamento Europeu ou o Conselho não o confirmarem aprovando o projecto comum emanado do comité, considera-se que o acto em causa não foi adoptado.
65. Processo de contratação internacional
A União Europeia é, em razão da sua qualidade de maior bloco comercial do mundo e do papel que por essa e outras razões desempenha na cena internacional, um activo centro de relações internacionais que se exprimem em inúmeros acordos de variada natureza, que celebra com outro ou outros Estados, grupos de Estados ou organizações internacionais. Tais acordos têm natureza muito diversa:
· Acordos pautais (art. 133º TCE) concluídos no quadro da politica comercial comum (arts. 177º a 181º TCE);
· Acordos de cooperação com terceiros Estados ou organizações internacionais (arts. 30º, 302º, 303º, 304º e 310º TCE, também arts. 174º/4, 181º TCE);
· Acordos de associação com países e territórios ultramarinos (arts. 182º a 187º, em particular 187º e 310º TCE);
· Outros acordos de associação de natureza diversa;
· Acordos monetários (art. 111º TCE).
O processo de conclusão dos acordos é complexo na medida em que – para além do problema da determinação da competência da comunidade no domínio de relações exteriores – o processo estabelecido no art. 300º TCE tem de ser conjugado com o disposto nos arts. 133º e 310º TCE.
No processo de contratação internacional (art. 30º TCE) o poder de iniciativa da Comissão está um pouco apagado; a Comissão apresenta uma recomendação ao Conselho, e é este que decide e vai autorizar as negociações. Estas são levadas a cabo pela Comissão com base nas directrizes do Conselho. A conclusão do acordo vai variar, há o processo expedito e o processo longo. A Comissão rubrica o texto que vale como fim das negociações.
A celebração de acordos são decididos pelo Conselho por maioria qualificada ou unanimidade, após parecer do Parlamento Europeu. A regra é a consulta obrigatória do Parlamento Europeu, que não existe nos casos do art. 133º/3 TCE – acordos pautais, trata-se de uma excepção em que não é necessário consulta; outra excepção é o referido no art. 310º TCE, em que é necessário unanimidade do Conselho e parecer favorável do Parlamento Europeu.
Neste procedimento pode ainda ser solicitado o parecer vinculativo e não obrigatório do Tribunal de Justiça para verificar a compatibilidade dos acordos com as regras dos tratados (art. 300º/6 TCE).
66. Processo de adesão ou alargamento da União
É o processo que permite o alargamento da União Europeia – princípio da “porta aberta”, significando que os Estados possam, aderir à Comunidade (art. 49º TUE).
Este processo inicia-se com um pedido do estádio candidato dirigido ao Conselho, que deve pedir um parecer obrigatório da Comissão e parecer obrigatório do Parlamento Europeu. Só depois é que o Conselho toma uma decisão por unanimidade. O Estado que respeite os princípios referidos no art. 6º TUE dirige o pedido ao Conselho, em seguida estabelece-se os termos de adesão.
A Comunidade irá representar todos os Estados, cabendo à Comissão a iniciativa negocial. O processo de adesão e modificação dos tratados institutivos têm que ser submetidos à ratificação de todos os Estados de acordo com as respectivas normas constitucionais. Existe um conjunto de quatro princípios que têm de estar presentes no alargamento:
1) Princípio da adesão integral à União Europeia: um Estado quando adere vai aderir às três comunidade e ainda às políticas inter-governamentais, ou seja, vai aderir à União no seu conjunto.
2) Princípio democrático: só os Estados democráticos, que tenham democracia pluralista e representativa é que podem aderir à União Europeia, art. 6º/1 TUE.
3) Princípio do adquirido comunitário ou do acervo comunitário: eventuais problemas que surjam da adaptação dos novos Estados-membros à União, a solução desse problema deve ser encontrada pela criação de regimes transitórios, derrogações temporárias estabelecidas a favor desse Estado e não pela renegociação dos tratados. Tudo o que existe tem que ser cumprido. Quando um Estado adere à União Europeia tem que aceitar tudo relativo a ela.
4) Princípio de que existe um único estatuto de Estado-membro: os Estados estão em pé de igualdade e não ao contrário em que acontece em certas organizações de cooperação, que cada Estado tem um certo regime.
67. Processo de revisão dos tratados
Este processo vem referido no art. 48º TUE. Quem tem iniciativa é o Governo de qualquer Estado-membro ou a Comissão. Cabe-lhes a eles apresentarem propostas de revisão dos tratados em que se funde a União Europeia.
O Conselho após parecer obrigatório não vinculativo do Parlamento Europeu e parecer facultativo da Comissão vai emitir um parecer favorável para a realização duma conferência de representantes dos Governos dos Estados-membros[4][30].
Esta conferência é convocada pelo Conselho e se as alterações a serem introduzidas forem também de carácter monetário tem que haver o parecer obrigatório da Comissão e do Banco Central Europeu. Estas alterações entram em vigor depois de ratificadas por todos os Estados-membros de acordo com as respectivas normas constitucionais.
Estes dois processos de revisão e de adesão são mistos, têm uma parte comunitária[4][31] e uma parte internacional[4][32].
Contencioso comunitário
68. Princípios do contencioso comunitário
a) Princípio do inquisitório: cabe ao tribunal ter a iniciativa da impulsão do processo, mas também todas as medidas de instrução e todos os prazos fixados, são-no pelo tribunal, no entanto, as partes podem solicitar determinadas medidas de instrução, mas cabe sempre ao tribunal determinar se elas são efectuadas ou não.
b) Princípio do contraditório: possibilidade que a parte contrária tem de tomar conhecimento e de se defender dos argumentos da outra parte; existe quer na fase escrita, quer na fase oral (arts. 37º segs. Regulamento de processo).
c) Princípio da publicidade: manifesta-se em diversas vertentes, sempre que um processo entra no Tribunal de Justiça o processo é público, pelo que vai haver publicação na série C do Jornal Oficial das Comunidades Europeias, onde identifica as partes do objecto do litígio em questão; a audiência também é pública, art. 59º Regulamento de processo, podendo por determinação do Tribunal de Justiça a audiência realizar-se à porta fechada, que é uma excepção, manifesta-se ainda no facto do acórdão ser proferido em, audiência pública, art. 64º Regulamento de processo.
d) Princípio da gratuitidade: o processo comunitário é gratuito na medida que não está sujeito ao pagamento de imposto de justiça, apenas à lugar ao pagamento de despesas que são evitáveis, a parte que as requer fica responsável por essas despesas (art. 62º Regulamento de processo). A parte vencida pode ser obrigada a pagar as despesas que a parte vencedora tenha requerido. Mas se for a parte vencedora uma instituição e a parte vencida um funcionário aplica-se o art. 69º/3 Regulamento de processo.
e) Benefício da assistência judiciária gratuita: art. 76º Regulamento de processo.
f) Princípio da obrigatoriedade de representação das partes: art. 17º Estatuto do Tribunal de Justiça, o Estado e as instituições são representadas por agentes que não têm que ser advogadas enquanto que as outras partes são representadas por advogados.
g) Princípio da observância dos prazos: os prazos fixados nos tratados são regidos, têm de ser rigorosamente cumpridos, enquanto os fixados pelo tribunal no regulamento de processo podem ser alterados ou prorrogados (arts. 80º segs. Regulamento de processo, vide também art. 230º TCE). Se houver notificação conta-se a partir do dia seguinte que o recorrente tenha sido notificado, se não foi notificado, conta-se a partir do dia seguinte em que tomou conhecimento do acto (art. 81º Regulamento de processo).
h) Princípio do regime linguístico: arts. 29º segs. Regulamento de processo, a língua do processo é escolhida pelo demandante mas existem excepções nas alíneas do n.º 2 do art. 29º Regulamento de processo.
69. Fases do processo
Inicia-se com a petição inicial introdutória da instância que é assinada pelo agente (Estado ou instituição) ou um advogado (pessoa colectiva ou singular particular). A petição deve conter os elementos referidos no art. 38º regulamento de processo do Tribunal de Justiça.
Se a petição não obedecer a estes requisitos e enquanto não for regularizada o secretário pede ao demandante para regularizar num prazo estabelecido pelo tribunal, podendo significar a rejeição formal da petição por vício de forma (art. 38º/7 do regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
O demandado apresentará uma contestação, sendo possível ainda uma réplica e uma tréplica (arts. 40º e 41º do regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
a) Fase instrutória
O presidente designa desde logo, um juiz relator para acompanhar o processo.
A fase de instrução é facultativo, é o tribunal que decide da sua necessidade com base num relatório do juiz relator (art. 45º regulamento de processo do Tribunal de Justiça). A fase instrutória é a fase que se vão requerer algumas diligências (art. 45º/2 regulamento de processo do Tribunal de Justiça). O ónus da prova incumbe à parte que alega os factos.
O tribunal tem grande discricionariedade para apreciação das provas. A instrução é uma fase facultativa logo compete ao tribunal decidir da necessidade da sua existência e das diligências a efectuar.
b) Fase oral
Finda a fase instrutória, ou se essa não houver, depois de apresentado o último articulado, o presidente do tribunal fixa o prazo para abertura da fase oral (arts. 55º segs. Regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
A audiência é pública, esta normalmente inicia-se com um relatório do juiz relator para a audiência. Mas, este relatório é entregue por escrito às partes; estas têm que comunicar ao tribunal qual a duração da sua exposição no decurso das alegações, os juízes podem pedir esclarecimentos aos agentes e aos advogados.
Na fase oral, para além das alegações das partes existe outra alegação muito importante que são as conclusões do advogado-geral, este é independente, os juízes não têm que seguir a posição do advogado-geral. As conclusões do advogado-geral põem fim à fase oral, depois do debate os juízes vão reunir para deliberar.
c) Fase de decisão
A decisão do tribunal pode constituir num despacho, não põe, normalmente fim ao processo. É no acórdão que o tribunal se pronuncia sobre o fundo da questão, é no acórdão que o tribunal se vai pronunciar sobre a pretensão do demandante. Os acórdãos são pronunciados após um debate em audiência pública. O acórdão põe fim ao processo, deve conter o preceituado no art. 63º regulamento de processo do Tribunal de Justiça.
Processos especiais
70. Suspensão e execução dos actos recorridos
Uma instituição adopta um acto, depois de cumpridos os requisitos materiais e formais, o acto entra em vigor e são actos executórios com a aplicação imediata no território dos Estados. Mas o acto pode ter um vício formal ou material, logo pode ser intentado um recurso de anulação contra um acto de uma instituição, mas esse recurso contra o acto não tem efeito suspensivo, o acto poderia continuar em vigor. Mas estes actos podem ser suspensos pelo Tribunal de Justiça se circunstâncias especiais o exigirem (arts. 242º TCE e 83º regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
O pedido de suspensão da execução do acto só pode ser efectuado se se pediu a impugnação do acto. Ao impugnar um acto pode, desde logo, pedir a suspensão da execução do acto.
O pedido de suspensão pode ser pedido aquando se impugnou o acto ou em requerimento em separado. Só se pode pedir a suspensão da execução do acto se se tiver impugnado o acto e isso cabe ao presidente do Tribunal de Justiça (arts. 84º e 85º regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
71. Incidentes da instância
As partes podem pedir ao tribunal que se pronuncie sobre uma excepção ou sobre um incidente e que a proceder podem impedir que o Tribunal de Justiça conheça daquela matéria.
Antes da pronúncia final, o Tribunal de Justiça deve conhecer da excepção ou incidentes apresentados (arts. 91º e 92 regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
As partes podem apresentar nos diversos articulados certos incidentes que a ser a ser verdade vão impedir o Tribunal de Justiça de conhecer da matéria de fundo. Isso deve ser feito em requerimento separado.
72. A intervenção
Qualquer parte, Estado, Instituição, pessoa singular ou colectiva, embora não sendo partes no processo podem intervir em qualquer processo apresentando observações a favor de qualquer uma das partes para influenciar a decisão do Tribunal de Justiça da forma que mais lhe convier.
Diferenças dos sujeitos processuais:
a) Os Estados e as Instituições podem intervir em qualquer litígio;
b) As pessoas singulares ou colectivas não podem intervir em litígios entre Estados ou entre Estados e Instituições, e quando podem intervir têm que demonstrar interesse em intervir (art. 93º regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
73. Revisão de acórdão, ou de sentença, ou de decisão
Depois de ter conhecimento do facto que pode levar à revisão da decisão, tem-se um prazo de três meses para pedir esta revisão. No entanto o facto só é relevante se decorrer no espaço de dez anos depois da decisão (arts. 98º a 100º e 41º regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
74. Interpretação do acórdão
É um procedimento feito ao Tribunal de Justiça para em caso de dúvidas sobre o seu acórdão, para que este o interprete (arts. 40º Estatuto do Tribunal de Justiça e 102º regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
75. Oposição de terceiros
Uma pessoa singular ou colectiva que não entreviu no processo pode deduzir oposição de terceiros se demonstrar que o acórdão prejudica os seus direitos (arts. 39º Estatuto do Tribunal de Justiça e 97º regulamento de processo do Tribunal de Justiça).
Nos termos do art. 243º TCE abre-se a porta para a existência de outras medidas cautelares.
O Tribunal de Justiça tem grande liberdade para impedir que o alcance duma decisão seja prejudicada pela demora da decisão, logo pode evitar que a demora na decisão prejudique as partes.
Os tribunais nacionais são os tribunais comuns do direito comunitário. Eles aplicam para além do direito interno o direito comunitário.
Estes processos especiais valem para os processos intentados junto do Tribunal de Justiça. Os tribunais nacionais têm no ordenamento jurídico interno, à sua disposição as medidas cautelares para evitar que a decisão quanto à matéria não seja prejudicada por eventuais incidentes.
76. Acção por incumprimento
Pelo que toca aos diferendos resultantes da violação por um Estado-membro das obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário, o processo jurisdicional previsto nos tratados para a salvaguarda do respeito devido à ordem jurídica comunitária é a acção por incumprimento (arts. 226º a 228º TCE).
É uma via processual cuja utilização assenta na imputação a um Estado-membro da violação da legalidade comunitária e cujo desenrolar perante o Tribunal de Justiça obedece a regras muito precisas.
A acção por incumprimento tem lugar quando o demandante[4][33] considere que um Estado-membro faltou a uma das obrigações que lhe incumbem no quadro da ordem jurídica comunitária. É isso, exactamente, o que ao Tribunal de Justiça cumprirá apurar reportando-se a uma noção de incumprimento. O art. 226º TCE alude ao incumprimento das obrigações que aos Estados incumbem “por força do presente tratado”.
A fórmula utilizada cobre, não apenas as violações pelos Estados das disposições do próprio tratado comunitário e dos seus anexos e protocolos[4][34] mas também de qualquer norma decorrente das diversas fonte de direito comunitário.
Em suma: o incumprimento resulta da violação de qualquer norma ou princípio que integre a ordem jurídica comunitária.
Nos termos do art. 226º TCE quem tem legitimidade activa para intentar a acção é a Comissão e quem tem legitimidade passiva são os Estados, recorre-se por incumprimento por parte dos Estados.
· Estado-membro: há uma concepção ampla de Estado-membro, incluem-se todos os órgãos que constituem o poder legislativo, executivo e judicial e ainda diversas entidades e organismos que embora beneficiando de autonomia estão ligados aos Estados por vínculos tão estreitos que devem fazer parte a organização estadual, ex: organismos públicos, havendo alguma dúvida compete ao Tribunal de Justiça determiná-la.
· Presente tratado: numa noção estrita seria só o direito comunitário originário, mas não é esta interpretação estrita que se faz aqui, incluem-se aqui não só o direito comunitário originário, mas também o direito comunitário derivado e o direito internacional.
É dos actos dos Estados que se recorre para o Tribunal de Justiça, trata-se de um meio contencioso importante.
Tem-se uma instância, a Comissão que vai estar a litigar contra um Estado-membro, e os Estados-membros foram fundadores da comunidade, logo tem de haver muita cautela. Esta acção contem duas fases:
· Fase pré-contenciosa;
· Fase contenciosa.
Quem intenta a acção é a Comissão, ela é a guardiã dos tratados e cabe-lhe velar pelo cumprimento dos tratados pelos Estados. A Comissão tem conhecimento do incumprimento por ela própria ou pode haver queixa por pessoas singulares ou colectivas e estados.
A Comissão nos termos deste processo tem amplos poderes para analisar esta situação, ela tem poderes discricionários neste meio contencioso. Ela, mesmo que chegue à conclusão que houve incumprimento, ela só intenta a acção junto do tribunal se entender, quando entender e como entender, ela não é obrigada a intentar a acção.
a) Fase pré-contenciosa
Objectivo: tentar evitar a fase contenciosa, tentar evitar que seja intentado junto do Tribunal de Justiça uma acção contra o Estado, tentar evitar o litígio entre a Comissão e o Estado.
A Comissão ao tomar conhecimento do incumprimento, ela desenvolve contactos informais entre a Comissão e o Estado. O objectivo é chamar a atenção do Estado do incumprimento e para ele cessar o seu incumprimento.
O Estado arguido de um comportamento irregular procurará justificar o seu procedimento – quer contestando factos, quer impugnando a qualificação jurídica dos mesmos feito pela Comissão, quer procurando ilibar-se de responsabilidade, quer ainda mostrando que cessou já o comportamento demarcado pela Comissão.
Há lugar, portanto, a uma nota de culpa que é dirigida ao Estado infractor, dando-lhe oficialmente conhecimento do incumprimento e pedindo ao Estado as explicações devidas.
Depois é apresentado um parecer fundamentado que é apresentado caso as explicações dadas pelos Estados não sejam satisfatórias, vai instar o Estado a cessar o incumprimento e vai notificar o Estado da intenção de recorrer ao Tribunal de Justiça, apresentar queixa junto do Tribunal de Justiça – o parecer (art. 249º TCE) não é vinculativo, o Estado não está obrigado ao seu cumprimento pode ou não aceitar.
Nesta fase pré-contenciosa também se vai delimitar o objectivo do litígio e tenta-se resolver a questão amigavelmente. Se o Estado cessar o incumprimento a acção cessa pois está desprovida de objecto.
Admite-se que a acção prossiga em dois casos:
1) Para apuramento de responsabilidades (o incumprimento do Estado causou prejuízos a alguém, devendo-se apurar a responsabilidade);
2) Se a Comissão justificar que com o prosseguir da acção se poderá enunciar um princípio quer servirá para a resolução de casos análogos.
Depois do parecer fundamentado o Estado não acatando esse parecer, não cessando o seu incumprimento, o próximo passo é o recurso ao Tribunal de Justiça, queixa por parte da Comissão junto do Tribunal de Justiça. Pode haver incumprimento por acção ou por omissão.
b) Fase contenciosa
A acção junto do Tribunal de Justiça inicia-se com a apresentação de uma petição inicial, havendo depois uma contestação, uma réplica e uma tréplica.
Segue-se a fase instrutória (facultativa), depois as alegações (fase oral), terminando com um acórdão onde se vai verificar ou não o incumprimento, o acórdão do Tribunal de Justiça apenas vai verificar se há incumprimento ou não por parte do Estado. É uma acção declaratória, significando que o Tribunal de Justiça vai apenas dizer se há ou não incumprimento, não indo anular o acto do Estado, pois não é da sua competência; pelo que cabe ao Estado cessar o seu incumprimento, o Estado deve adoptar todas as medidas necessárias para a boa execução do acórdão. O Estado deve para isso adoptar um acto que não adoptou ou cessar um incumprimento de um acto.
Se o Estado não se conformar com o acórdão, o art. 228º TCE diz que vai haver lugar a uma nova acção por incumprimento, com fase pré-contenciosa e contenciosa, cabendo à Comissão fixar um prazo para a boa execução do acórdão pelo Estado e cabe à comissão indicar o montante de uma sanção pecuniária a pagar pelo Estado se não cumprir o preceituado do acórdão.
O art. 227º TCE permite que acção por incumprimento seja intentada por um Estado-membro contra outro Estado-membro, aplicando-se a tramitação do processo da acção por incumprimento.
Antes do Estado intentar a acção contra outro Estado deve submeter o assunto à apreciação da Comissão. Esta vai dar a possibilidade aos Estados de apresentarem as suas observações em processo contraditório.
O Estado queixoso não pode apresentar directamente queixa junto do Tribunal de Justiça, o Estado tem que ir primeiro junto da Comissão para que ela verifique se há incumprimento e para que ela intente a acção junto do Tribunal de Justiça, para evitar que um Estado litigue contra outro Estado.
Se a Comissão verificar que há incumprimento por parte do Estado pode desde logo intentar a acção junto do Tribunal de Justiça, para evitar que um Estado litigue contra outro Estado. Pode também considerar que não há violação logo não intenta a acção mas o Estado pode intentar ou a Comissão nada fazer e aí o Estado pode intentar a acção junto do Tribunal de Justiça.
O que nunca pode acontecer é um Estado intentar uma acção contra outro Estado junto do Tribunal de Justiça sem solicitar a prévia intenção junto da Comissão. Existem duas situações especiais em relação à acção por incumprimento.
· Não existência da fase pré-contenciosa: o art. 95º/9 TCE permite o recurso directo ao Tribunal de Justiça da Comissão ao Estado sem haver lugar à fase pré-contenciosa, não há lugar à prévia audição do Estado, recorre-se directamente para o Tribunal de Justiça.
· Existência da fase pré-contenciosa especial: verifica-se no caso do direito da concorrência, nomeadamente a propósito dos auxílios de Estado, arts. 87º segs TCE. No art. 88º TCE fala-se de uma decisão que é obrigatória em todos os seus elementos (art. 249º TCE). Se é apresentada uma decisão ao Estado como ela é vinculativa, o Estado tem que se conformar com a decisão. Não havendo a aceitação do Estado há recurso para o Tribunal de Justiça de uma violação de uma decisão comunitária, e não de uma violação do art. 88º ou do art. 226º TCE.
77. Recurso de anulação
O art. 230º TCE refere quem tem legitimidade activa, passiva, que tipos de actos é que se recorre, dos fundamentos para recorrer ou para interposição do recurso, os prazos para intentar recurso, os fundamentos desse recurso.
A admissibilidade do recurso de anulação depende da verificação de certas condições relativas:
a) Umas, à natureza do acto litigioso: exige-se, mais concretamente, que este seja susceptível de impugnação jurisdicional;
b) Outras, à pessoa do recorrente, a quem nem sempre é reconhecida legitimidade para contestar directamente a validade do acto em causa;
c) E outras, finalmente, o prazo.
Se ocorrer alguma das referidas causas de inadmissibilidade, o Tribunal de Justiça poderá dela conhecer mesmo que a parte recorrida não tenha arguido a correspondente excepção.
Só são passíveis de recurso os actos comunitários definitivos, revestidos de carácter decisório e destinados a produzir um efeito de direito obrigatório.
O art. 230º TCE faculta o recurso de anulação contra os actos “que não sejam recomendações ou pareceres” – isto é, contra os regulamentos, as decisões e directivas. Mas não apenas contra esses actos: a autoridade comunitária adopta por vezes actos com diferente designação que serão recorríveis sempre que se esteja em presença de um acto de carácter decisório destinado a produzir um efeito de direito obrigatório e que revista a natureza de um acto definitivo.
Os tratados estabelecem, no tocante à legitimidade para o recurso, uma distinção entre duas categorias de recorrentes:
1) Recorrentes institucionais ou privilegiados: a Comissão, o Conselho, o Parlamento Europeu, o Tribunal de Contas, o Banco Central Europeu e os Estados-membros;
2) Recorrentes ordinários: a possibilidade de os particulares interporem um recurso de anulação está sujeito a restrições (art. 230º, 4º parágrafo TCE)
Como fundamentos do recurso de anulação:
a) Incompetência: quando o acto não é adoptado pela instituição correcta, há violação do princípio da atribuição de competências;
b) Violação de formalidades essenciais: abarca a omissão das formalidades que fazem parte integrante do processo de elaboração e adopção dos actos comunitários e cuja prática depende a validade destes; omissão de formalidade que, em virtude do princípio geral do respeito dos direitos de defesa, constitui uma garantia dos interessados nos processos em que haja lugar à aplicação de sanções; a falta de publicação dos actos, quando exigida (art. 254º TCE); a falta ou a insuficiência de fundamentação do acto comunitário (art. 253º TCE);
c) Violação do tratado e de qualquer regra de direito relativa à sua aplicação: este vício corresponde ao da “violação da lei” no nosso sistema de contencioso administrativo, é o mais correntemente invocado pelos recorrentes;
d) Desvio de poder: tem-se de ter em conta se uma instituição está a utilizar os poderes em sentido diverso daquele para que lhe foram conferidos. Há desvio de poder segundo o Tribunal de Justiça, quando a autoridade comunitária por falta grave de previsão ou de circunscrição, prossegue fins diversos daqueles que se teve em vista ao conferir-lhe o poder de agir. O acórdão, do Tribunal de Justiça (art. 231º TCE), este pode rejeitar o recurso ou admitir o recurso e declarar o acto nulo:
· Quando o Tribunal de Justiça rejeita o recurso ele não vai dizer que o acto é válido, vai apenas dizer que o acto não tem o vício que foi invocado, pelo que pode ser intentado outro recurso de anulação com base noutro fundamento e esse já pode ser aceite;
· Se o recurso tiver fundamento o Tribunal de Justiça vai (art. 231º TCE) anular o acto impugnado. O Tribunal de Justiça ao admitir o recurso vai declarar a nulidade do acto porque ao admitir a nulidade do acto declara que o acto tem o vício que foi invocado, que o acto é como se nunca tivesse existido. Esse acórdão produz efeitos de caso julgado erga omnes e o acto não produz quaisquer efeitos, é como se nunca tivesse existido, os efeitos são destruídos ex tunc.
78. Recurso por omissão
Tem por objecto verificar se uma omissão por parte de uma instituição é ou não legal, este vem referido no art. 232º TCE.
Um recurso por omissão só é admissível contra o Parlamento Europeu, o Conselho ou a Comissão no caso de qualquer destas instituições se abster de adoptar um acto a que esteja obrigada a adoptar.
Tem legitimidade passiva[4][35]:
· Parlamento Europeu;
· Conselho;
· Comissão.
Tem legitimidade activa[4][36]:
· Recorrentes privilegiados: são os Estados-membros e as outras instituições (todas as outras instituições menos a que fez aquela omissão);
· Banco Central Europeu : órgão específico do domínio da União Económica e Monetária;
· Recorrentes ordinários: são as pessoas singulares ou colectivas (têm acesso limitado ao Tribunal de Justiça, só podem recorrer de certos actos, tem que existir uma ligação entre eles e o acto).
Os recorrentes ordinários só podem recorrer ao Tribunal de Justiça para que este analise a omissão por parte de uma instituição de lhes ter dirigido uma decisão ou um acto com o mesmo efeito.
O Banco Central Europeu é um recorrente não institucional e goza de um direito de recurso limitado ao domínio económico e monetário.
Este recurso por omissão à semelhança da acção por incumprimento tem uma fase pré-contenciosa e uma fase contenciosa.
Antes de se intentar a petição junto do tribunal as pessoas que têm legitimidade activa têm que primeiro dirigir-se à instituição convidando-a a agir, a adoptar o acto que não adoptou e a que estava obrigada.
O objectivo deste convite a agir é levar a instituição a adoptar o acto, esperar para ver a reacção da instituição para saber qual o regime contencioso a seguir.
Se a instituição adoptar o acto, aí o processo acaba; se a instituição nada faz no prazo de dois meses pode ser interposto um novo recurso por omissão neste prazo; se a instituição diz que não vai adoptar o acto ou adopta um acto que não foi solicitado há recurso por omissão.
Esta fase contenciosa é muito importante porque vai levar a instituição a tomar uma posição, e dessa posição vai depender o meio contencioso a seguir. O acórdão do Tribunal de Justiça pode:
a) Se for o meio processual o recurso de anulação valem as considerações anteriores;
b) Se o acórdão for proferido no âmbito do recurso por omissão: art. 233º TCE a instituição que não adoptou um acto que a isso estava obrigada, deve adoptar o acto cuja omissão foi declarada ilegal.
79. Excepção de ilegalidade
Trata-se de um meio processual que permite aos interessados suscitar a título incidental a ilegalidade de um regulamento, arguindo-a em apoio de um pedido que como demandantes deduzam perante o Tribunal de Justiça ou alegando-a como simples meio de defesa num processo em que sejam demandados – e isto mesmo que tenha já expirado o prazo em que um recurso de anulação poderia ter sido interposto com base na ilegalidade desse acto.
Não é um meio contencioso, art. 241º TCE é um recurso incidental, estando sempre dependente da acção principal. Depois de passado o prazo de dois meses para interpor o recurso de anulação do acto pode vir-se a inaplicabilidade desse regulamento.
O grande objectivo da excepção de ilegalidade é corrigir as limitações que os particulares padecem em sede de recurso de anulação.
Pode ser arguida a ilegalidade por via da acção ou por via da excepção.
Por via da acção, porque o demandante está a arguir a inaplicabilidade do regulamento com um pedido que se faz junto do Tribunal de Justiça e para fundamentar invocando a excepção de ilegalidade, depois passado o período de dois meses para interpor a acção principal.
Por via da excepção o demandante no decurso do processo de uma acção principal invoca a seu favor, para se defender a ilegalidade desse acto de alcance geral, do regulamento.
80. Acção para apuramento de responsabilidade
O tratado reconhece expressamente a responsabilidade extracontratual da comunidade e confere ao Tribunal de Justiça a competência para conhecer dos litígios (mais dirigido ao Tribunal de Primeira Instância) a que seja atribuída essa mesma responsabilidade.
O art. 288º TCE refere que a comunidade deverá indemnizar os lesados de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-membros.
O Tribunal de Justiça a partir dos princípios gerais comuns aos direitos dos Estados-membros desenvolveu uma jurisprudência bastante cautelosa que poucas vezes trouxe indemnizações, desta jurisprudência o Tribunal de Justiça retirou vectores gerais dos quais irá aferir a responsabilidade.
· Tem de haver um comportamento ilícito por parte de uma instituição ou agente no exercício das suas funções: quando se trata de apuramento de responsabilidade de uma instituição no âmbito da função legislativa os pressupostos são mais apertados, não é suficiente alegar só a ilicitude, é preciso ser uma ilicitude qualificada, ou seja, tem que se violada de forma clara e notória uma norma jurídica de ordem superior destinada a proteger os direitos individuais. É difícil verificar esta ilicitude qualificada.
· Haver um dano efectivo.
· Nexo entre o acto e o dano.
· É uma responsabilidade objectiva, logo não é necessário haver culpa por parte da instituição.
81. Reenvio a título prejudicial
Este meio garante a unidade e uniformidade do direito comunitário e faz a ponte entre os tribunais comunitários e os tribunais nacionais, entre dois órgãos jurisdicionais: o Tribunal de Justiça e os tribunais nacionais.
O grande objectivo do reenvio a título prejudicial (art. 234º TCE), mas basta a existência de uma lei comunitária para ser uma lei única, para ser comum tem de ser interpretada da mesma forma em todos os Estados-membros, garantindo-se assim a unidade e uniformidade do direito comunitário competindo ao Tribunal de Justiça a função de determinar o sentido e alcance das regras comunitárias:
a) O art. 234º-a TCE – interpretação do direito comunitário originário;
b) O art. 234º-b TCE – interpretação e validade do direito comunitário derivado, a validade é verificar se uma regra cumpriu os requisitos de ordem formal e material.
O Tribunal de Justiça só é competente para aferir da interpretação do direito comunitário originário e derivado, mas só pode aferir da validade do direito comunitário derivado[4][37]. Os vícios para que um acto seja inválido são os referidos no art. 230º TCE os mesmos que fundamenta o recurso de anulação.
O Prof. Mota Campos refere que em caso de interpretação das regras dos tribunais de cujas decisões não haja recurso podem reenviar, porque aqui a regra há recurso, mesmo que estejam a julgar um processo em que não caiba recurso, têm o direito de reenviar. Enquanto o Supremo Tribunal de Justiça ou Supremo Tribunal Administrativo, são obrigados a reenviar porque não há possibilidade de alterar a decisão pois não pode haver recurso.
Argumentos de Mota Campos:
· Um envio de interpretação de um tribunal inferior não põe em causa a uniformidade do direito comunitário;
· Se todos os tribunais que julgassem um processo do qual não coubesse recurso, se esse tribunal fosse obrigado a recorrer havia um avolumar de processos junto do Tribunal de Justiça (argumento burocrático);
· O art. 234º TCE fala em tribunal e não em processo, assim sendo, o que se tem em conta é a natureza do tribunal e não a natureza do processo logo há determinados processos dos quais não cabe recurso, então se o que se tem em conta é a natureza do tribunal, só os tribunais superiores é que são obrigados a reenviar, porque não pode haver recurso das suas decisões (argumento literal).
Para o Prof. Mota Campos se o que estiver em causa é uma questão de validade o cenário é outro, se da decisão de um tribunal de instância resultar a invalidade do acto, o Tribunal de Primeira Instância não tem competência para o fazer, compete sempre o reenvio para o Tribunal de Justiça.
A Profa. Sardinha não concorda: entende que não só os tribunais supremos são obrigados a reenviar como também são obrigados aqueles que estão a julgar em última instância um processo onde já não há possibilidade de recurso. Porque não concorda com o elemento literal, entende que o elemento burocrático é falacioso, que poderá ou não comprometer a uniformidade do direito comunitário e prejudicar terceiros.
Sempre que um tribunal está obrigado a reenviar e não reenvia, pode haver uma acção de incumprimento por parte do Estado.
Quem pode reenviar são os tribunais nacionais, a obrigação de reenvio é sempre da parte do juiz nacional e não dos particulares, os particulares podem é suscitar a dúvida no juiz nacional para que este reenvie.
O reenvio é da inteira responsabilidade do juiz nacional que opta por enviar ou não, escolhe o momento do reenvio e de como faz o reenvio. O juiz toma uma decisão de reenvio, escolhe o momento do reenvio, quando tem dúvidas ou quando tem de aplicar o direito aos factos, e como fazer o reenvio, não há um formalismo específico para o reenvio, existe uma grande liberdade. Estas três coisas são da exclusiva responsabilidade do juiz nacional.
Há um despacho que suspende o processo no tribunal nacional para o reenvio para o Tribunal de Justiça.
Os particulares podem suscitar a aplicação do direito comunitário e o juiz nacional estando obrigado a reenviar pode-se furtar do reenvio em três situações:
· O juiz nacional entender que o caso que está a ser julgado não deve ser julgado perante o direito comunitário, o direito comunitário não tem cabimento naquele processo;
· A interpretação daquela regra ter sido feita num acórdão anterior do Tribunal de Justiça, não é obrigatório, mas é sempre possível reenviar;
· Invocação da teoria do acto claro, para o juiz nacional se furtar à obrigação de reenvio invocando esta teoria ele não pode ter quaisquer dúvidas sobre aquela regra em questão, é uma disposição clara e precisa que não levanta quaisquer dúvidas no seu ordenamento jurídico interno, nos outros ordenamentos jurídicos dos restantes Estados-membros e no ordenamento jurídico comunitário.
Particularidades quanto a este processo:
Tudo se resolve entre a fase escrita e o acórdão, a fase instrutória e a fase oral não fazem sentido, termina com um acórdão interpretativo ou que vai aferir quanto à validade das regras. Sendo um acórdão, o tribunal o que vai dizer é qual a interpretação daquela regra. O Tribunal de Justiça tem que dar uma resposta clara e precisa sobre a interpretação da regra, a sua função acaba aqui; mas não lhe cabe aplicar a solução ao caso concreto.
Quais os efeitos do acórdão interpretativo? (duas posições)
· Entende que esse acórdão vincula apenas o juiz que fez o reenvio;
· Aquele acórdão tem o efeito “erga omnes” (para sempre).
Esta segunda posição tem que encontrar um meio-termo: não vincula apenas o juiz e não vincula para sempre.
O direito comunitário e dinâmico e o tribunal deve ter sempre a possibilidade de alterar a sua posição. Este efeito definitivo “erga omnes” iria cortar o diálogo entre o Tribunal de Justiça e o tribunal nacional.
O Tribunal de Justiça entende que qualquer interpretação que é feita vale para o tribunal autor do reenvio mas estende-se para além disso.
Uma posição do Tribunal de Justiça não vale para sempre. Se se tratar de um acórdão para aferir da validade das regras, o tribunal nunca declara que o acto é válido, limita-se a dizer que o acto não tem o vício que foi invocado.
Se o tribunal entende que o acto é inválido essa decisão vincula o juiz que procedeu ao reenvio mas esta decisão acaba por ter efeitos “erga omnes” porque deixa de ter pertinência suscitar qualquer dúvida ao Tribunal de Justiça sobre aquela regra, o tribunal já se pronunciou que ela é inválida.
82. Introdução
As fontes de direito são os modos de formação e revelação de regras jurídicas.
Os Estados criaram uma organização nova e atribuíram-lhe competências, dotaram a comunidade de objectivos e atribuíram-lhe competências para realizarem esses objectivos, método funcional da atribuição de competências.
Um dos poderes da comunidade é a criação de normas jurídicas, surgiu com as comunidades um ordenamento jurídico novo, autónomo e hierarquizado; tem regras próprias que deriva de órgãos comunitários, sem haver intervenção directa por parte dos Estados. É um ordenamento jurídico novo que entra em relação com o ordenamento jurídico interno.
Acepção estrita de fontes de direito comunitário, integra o direito comunitário originário e o direito comunitário derivado. Esta acepção estrita de direito comunitário está presente em alguns artigos dos tratados, como por ex., arts. 10º e 234º TCE.
A acepção ampla de fontes de direito comunitário compreende todas as regras, normas aplicáveis na ordem jurídica comunitária, mesmo que a sua origem lhe seja exterior às próprias comunidades. Inclui-se aqui não apenas o direito comunitário originário e derivado mas também o direito internacional e o direito complementar.
- Direito Internacional, geral ou complementar;
- Direito complementar, convenções estabelecidas entre os Estados-membros para aplicação dos tratados e princípios gerais de direito não escritos mas conhecidos pelo Tribunal de Justiça.
83. Os tratados comunitários
Os tratados, fonte primária ou originária de direito comunitário, são convenções internacionais de tipo clássico, produto exclusivo da vontade soberana dos Estados contraentes, que foram concluídas na conformidade das regras de direito internacional e das respectivas normas constitucionais.
a) A “constituição” comunitária
Os tratados de Paris e Roma no seu conjunto, têm sido, não sem razão, considerados como a “constituição” da Comunidade Europeia.
Neles figura, além do mais, o enunciado dos objectivos fundamentais, a definição da estrutura institucional, as bases essenciais do direito económico, financeiro e social das comunidades, as disposições relativas à salvaguarda da ordem jurídica que os tratados instituíram.
O direito comunitário encontra-se no topo da pirâmide hierárquica do direito comunitário.
A relação dos tratados comunitários com outros tratados estão definidas nos arts. 306º e 307º TCE. A relação entre tratados comunitários e tratados estabelecidos, antes, entre os Estados-membros: esses tratados mantém-se em vigor na medida em que não contradigam as regras dos tratados comunitários (art. 306º TCE).
As relações entre os tratados comunitários e os tratados que os Estados-membros tenham celebrado anteriormente com Estados terceiros: essas relações regulam-se nos termos do art. 307º TCE estabelecendo que deve haver uma compatibilização entre umas e outras.
b) Estrutura dos tratados
Os três tratados institutivos têm uma estrutura semelhante, que assenta em quatro tipo de cláusulas:
1) Preâmbulo e disposições iniciais;
2) Cláusulas institucionais;
3) Cláusulas materiais;
4) Cláusulas finais.
No preâmbulo aparecem os fins das comunidades de natureza política, que são idênticos nas três comunidades; os fins de natureza económica são diferentes nas três comunidades.
- CECA – carvão e aço;
- CEE – economia em geral;
- EURATOM – energia atómica.
As cláusulas institucionais dizem quais são as instituições, as suas competências, funcionamento e como elas se relacionam.
As cláusulas materiais são aquelas que vão desenvolver os objectivos sócio-económicos de cada uma das comunidades. É com base nestas disposições materiais que distinguiu o tratado-lei e tratado-quadro.
As cláusulas finais estabelecem regras de entrada em vigor dos tratados, a sua duração.
c) Tratado-lei e tratado-quadro
Muito embora cada um dos três tratados comunitários se ocupe das matérias aludidas, impõe-se fazer uma distinção entre eles no tocante à forma que tais matérias são reguladas:
i) O tratado CECA, é geralmente considerado como um tratado-regra ou tratado-lei, na medida em que enuncia com bastante pormenor e precisão as regras essenciais a que deve obedecer o funcionamento do Mercado Comum do Carvão e do Aço instituído pelo tratado de Paris;
ii) Diversamente o tratado da Comunidade Europeia poderá ser designado como um tratado-quadro, porquê? Na parte respeitante entre outras, à instituição união aduaneira, o tratado de Roma é, certamente muito preciso, também ele contendo – à semelhança do tratado CECA – regras minuciosas relativas à livre circulação de mercadorias e à tarifa aduaneira comum. Mas quando a outros elementos essenciais na noção de mercado comum – livre circulação dos factores de produção e, sobretudo, certas políticas comuns – o tratado limita-se a enunciar os objectivos gerais a atingir e a fixar as competências e poderes de que, para os realizar, são dotadas as instituições comunitárias.
84. Direito comunitário derivado
É constituído pelos actos unilaterais das instituições tomados em aplicação das regras dos tratados. Direito comunitário derivado é um autêntico direito de legislar porque é produzido de forma autónoma por parte das instituições.
As instituições no exercício de competência normativa atribuída pelos tratados adoptam de forma autónoma regras jurídicas. Isto tem, a ver com a característica base das Comunidades Europeias, instituições com poder para criar regras jurídicas[4][38]. Entre os três trados existe uma diferença de nomenclatura dos actos das instituições:
- Tratado CECA: são as decisões (gerais e individuais), recomendações e os pareceres;
- Tratado de Roma: regulamentos, directivas, decisões, recomendações e os pareceres.
Tem-se um elenco de actos diferentes nos três tratados. As decisões gerais da CECA correspondem aos regulamentos do tratado de Roma; as recomendações da CECA correspondem às directivas do tratado de Roma, os pareceres da CECA correspondem às recomendações e pareceres do tratado de Roma. O que interessa é não tanto a designação dada ao acto mas a sua natureza, não se afere a natureza do acto pela sua designação mas pelo seu conteúdo.
85. Regulamento comunitário
Na definição de regulamento comunitário, estão presentes três elementos (ver art. 249º TCE):
1) Carácter geral
Pelo seu carácter geral, os regulamentos comunitários são equiparáveis às leis nacionais. Tal como estas, o regulamento estabelece uma regra, impõe uma obrigação ou confere direitos a todos os que se incluam ou possam vir no futuro a incluir-se na categoria de destinatários que o regulamento define em abstracto e segundo critérios objectivos.
A generalidade do regulamento tanto pode reportar-se aos destinatários da estatuição normativa como ao objecto da previsão ou objecto da prescrição.
2) Obrigatoriedade do regulamento em todos os seus elementos
O carácter geral e obrigatório do regulamento é expressão de um poder normativo perfeito que permite à autoridade comunitária impor por si só – isto é, prescindindo da participação das instituições nacionais – a observância da totalidade das disposições desse acto aos Estados-membros, aos seus órgãos e autoridades, e a todos os particulares[4][39] sujeitos à jurisdição comunitária.
E pelo facto de ser obrigatório em todos os seus elementos que o regulamento se distingue da directiva – a qual prescreve imperativamente o resultado a atingir, mas não os meios que os Estados devem usar para alcançar esse resultado. O acto regulamentar pode, diversamente da directiva, impor quaisquer modalidades de aplicação e de execução julgadas necessárias ou úteis pela autoridade comunitária.
3) Aplicabilidade directa do regulamento
Tem a ver com a característica da aplicabilidade imediata. Ser directamente aplicável nos Estados-membros significa que depois de aprovado o regulamento e se ele cumprir todos os requisitos o regulamento vigora directamente no território dos Estados sem necessidade dum qualquer acto de recepção por parte dos Estados-membros. Vigora directamente no ordenamento jurídico interno dos Estados sem necessidade dum qualquer acto de recepção por parte dos Estados.
As expressões “directamente aplicável em todos os Estados-membros”, que figuram no art. 249º revelam o traço mais característico dos regulamentos comunitários: uma vez publicados no Jornal Oficial das Comunidades e decorrida a “vacatio legis”, entram em vigor em todo o território comunitário e ficam de pleno direito (automaticamente) incorporados no ordenamento jurídico interno dos Estados sendo aí aplicáveis a qualquer pessoa física ou moral sujeita à jurisdição comunitária, a solicitação de quem tenha legitimidade processual para os invocar em juízo.
O regulamento é um instrumento de uniformização por contraposição à directiva, que é um instrumento de harmonização.
86. Directiva comunitária
Nos termos do art. 249º TCE “a directiva vincula o Estado-membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando no entanto às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios”.
Resulta desta disposição, que as directivas são actos pelos quais a autoridade comunitária competente, ao mesmo tempo que fixa aos respectivos destinatários um resultado que no interesse comum, deve ser alcançado, permite que cada um deles escolha os meios e as formas mais adequadas – do ponto de vista do direito interno, da realidade nacional ou dos seus interesses próprios – para alcançar o objectivo visado.
A directiva é um instrumento de harmonização, o que se pretende é que haja uma certa compatibilidade entre todos os ordenamentos jurídicos, que os ordenamentos dos Estados sejam semelhantes.
A directiva obriga à transposição por parte dos Estados, impõe um fim, mas como atingir esse fim fica à discricionariedade dos Estados. O órgão competente para emanar directivas, regra geral é o Conselho.
A directiva é um método de legislação por etapas. Vincula o Estado-membro quanto ao resultado, deixando os destinatários escolherem a forma e os meios para alcançar aquele fim. Vincula quanto ao fim, estabelece um resultado que no interesse comunitário deve ser alcançado, mas permite que cada Estado escolha os meios e formas mais adequados para alcançar aquele fim, aquele resultado.
O que caracteriza a directiva comunitária?
Em princípio não possui carácter geral (ao contrario do regulamento), porque a directiva vincula um ou mais Estados-membros, logo são perfeitamente identificados esses Estados, que são quinze. A directiva possui a característica da generalidade de forma indirecta depois de transposta para o direito nacional, passa a aplicar-se a um número indeterminado de pessoas.
Obrigatoriedade de resultado e liberdade de escolha de forma e meios.
A directiva é um instrumento privilegiado de harmonização das legislações, tendo como objectivo um fim comum. A directiva consagra um fim que os Estados têm de cumprir. Esta obrigação decorre dos arts. 249º e 10º TCE.
Quanto à escolha da forma os Estados são livres para escolher o acto jurídico da transposição da directiva. O art. 112º CRP refere o princípio da tendencial paridade, as directivas comunitárias são transpostas obrigatoriamente para lei ou decreto-lei. Quanto à escolha dos meios, tem a ver com a escolha das medidas concretas susceptíveis de conduzir ao resultado imposto pela directiva.
Como características essências da directiva:
- A directiva só pode impor uma obrigação de resultado, nunca pode impor uma obrigação de meios;
- As directivas são cada vez mais minuciosas e parecidas com os regulamentos comunitários, privando os Estado das escolhas dos meios.
Aplicabilidade imediata das directivas comunitárias
A Profa. Sardinha entende que as directivas gozam de aplicabilidade imediata porque a transposição da directiva é um mero acto de execução.
É possível a um particular invocar as disposições da directiva em três casos:
1) No caso do Estado não cumprir com a sua obrigação, com a não transposição o Estado está a prejudicar os cidadãos;
2) Se a directiva lhe atribuir um direito que ele possa fazer valer em juízo;
3) Para verificar se existiu uma correcta escolha da forma e dos meios para a execução daquela directiva.
Os particulares podem invocar em juízo o disposto na directiva, desde que ela tenha o direito que eles possam fazer valer em juízo.
87. Decisões comunitárias
Nos termos do art. 249º TCE a decisão é obrigatória em todos os seus elementos para os destinatários a designar.
O objectivo da decisão é o de dar aplicação prática das regras dos tratados aos casos individuais.
a) A limitação dos destinatários da decisão
A decisão obriga apenas os destinatários que ela própria designar, individualizando-os. Tais destinatários tanto podem ser Estados (um, vários ou todos) como pessoas colectivas de direito público ou de direito privado e mesmo simples indivíduos.
Dirigida quer a um indivíduo ou a uma empresa quer a um Estado, a decisão tem normalmente por finalidade aplicar as regras de direito comunitário a casos particulares – sendo, então, assimilável a um acto administrativo; apresenta-se, por isso, como um instrumento que as instituições podem utilizar para aplicação, por via administrativa, das normas comunitárias.
Mas a decisão comunitária pode também ser utilizada para prescrever a um Estado ou grupo de Estados-membros um objectivo cuja realização passa pela adopção de medidas nacionais de alcance geral – apresentando-se neste caso como um instrumento de legislação indirecta próximo da directiva – com a diferença de que é obrigatória em todos os seus elementos.
b) A obrigatoriedade da decisão
A decisão – di-lo o art. 240º TCE – é obrigatória em todos os seus elementos, tal como o regulamento. À semelhança do que sucede com a directiva, a decisão impõe o resultado a atingir, mas, diversamente daquela, obriga igualmente quanto às modalidades de execução.
88. A aplicabilidade directa da decisão
a) Decisões dirigidas pela autoridade comunitária a particulares (indivíduos ou empresas
Estas decisões originam sem dúvida, por si próprias, directa e imediatamente, direitos e obrigações, para os respectivos destinatários e eventualmente, para terceiros, que os tribunais nacionais podem ser solicitados, na sua qualidade de tribunais comuns de direito comunitário, a reconhecer e impor.
b) Decisões dirigidas aos Estados
Em princípio, uma decisão comunitária não modifica por si própria a ordem jurídica interna dos Estado em causa e portanto, as situações jurídicas individuais: esta modificação resultará normalmente da aplicação pelos Estados-membros destinatários da decisão, das medidas que pela decisão lhes são impostas. O mesmo é dizer que as decisões dirigidas aos Estados não podem, em princípio, ter um efeito directo e imediato na esfera jurídica dos cidadãos.
89. Recomendações e pareceres
Não têm carácter obrigatório, a sua influência é na maior parte dos casos indirecta, uma vez que contribui para orientar as legislações dos Estados-membros.
Têm uma função de integração de lacunas de outros actos comunitários com carácter obrigatório, não são vinculativos, não impõem obrigações para os seus destinatários (arts. 249º in fine, 253º e 254º TCE).
a) Recomendações
São actos do Conselho dirigidos aos Estados-membros[4][40], ou actos da Comissão dirigidos quer ao Conselho[4][41] quer aos Estados-membros (art. 97º TCE). Exprimindo-lhes o respectivo ponto de vista sobre determinadas questões, apontando-lhes as medidas ou soluções reclamadas pelo interesses comunitário, sugerindo-lhes os comportamentos a adoptar.
As recomendações foram concebidas como um instrumento de acção indirecta da autoridade comunitária, visando frequentemente à aproximação das legislações nacionais ou à adaptação de uma dada regulamentação interna ao regime comunitário.
b) Pareceres
A noção de parecer engloba diversas modalidades de actos que têm em comum a ausência de força vinculativa, pelo que não constituem só por si os respectivos destinatários em qualquer obrigação jurídica.
90. Direito Internacional
A importância que o direito internacional tem no relacionamento entre os Estados-membros e entre estes e a comunidade é limitado pela natureza especial da ordem jurídica comunitária. Pelo que a aplicação do direito internacional geral no interior das comunidades tem natureza excepcional porque a própria comunidade criou as suas regras que vão regular as suas relações.
O direito internacional tem uma aplicação mais forte no domínio das relações externas da comunidade. À medida que as relações externas da comunidade se têm vindo a desenvolver o direito internacional, tem vindo a ter uma importância cada vez maior.
Os tratados criaram uma ordem própria específica que muitas vezes se afasta da ordem jurídica interna dos Estados e da ordem jurídica internacional, muitas as regras jurídicas comunitárias estão em oposição às regras jurídicas internas.
Princípio da jurisdição obrigatória do tribunal: na ordem comunitária se um Estado não cumpre, os outros Estados têm que continuar a cumprir como no direito internacional.
Direito internacional convencional, acordos concluídos pela comunidade no exercício das suas competência externas, art. 300º TCE, estes acordos obrigam as comunidades internacionalmente e integram-se na ordem jurídica comunitária pelo que são uma fonte de direito comunitário. A partir da sua conclusão as comunidades vão-se integrar na ordem jurídica comunitária.
Também fazem parte da ordem jurídica comunitária os actos dos órgãos criados por acordos comunitários ou existentes no quadro de organizações comunitárias que a comunidade tenha aderido (art. 300º/7 TCE).
São também fonte de direito comunitário que se inclui neste direito internacional convencional, vinculam, as comunidades, fazem parte integrante da ordem jurídica comunitária em virtude do acordo que tem na base e desde que esse acordo obrigue internacionalmente as comunidades, não necessitando de qualquer acto de receptação das instituições comunitárias.
O direito comunitário originário prima sobre qualquer regra sem excepção, todas as outras fontes de direito estão abaixo deste direito comunitário originário, pelo que estes actos de direito internacional estão sujeitos, à semelhança do direito comunitário derivado ao princípio das competências de atribuição e ao princípio da legalidade comunitário (art. 300º/6 TCE).
91. Apelo aos princípios do Direito Internacional Público
O tribunal das comunidades tem feito apelo aos princípios do direito internacional em três hipóteses diferentes:
1) Quando é oportuno reafirmar o carácter obrigatório dos tratados comunitários: o Tribunal de Justiça intervém por vezes como um verdadeiro tribunal internacional. Mesmo quando assim não acontece, não pode abstrair de que a sua competência advém de tratados internacionais e que estes obedecem, no que toca ao seu regime de conclusão, validade e obrigatoriedade, a regras bem precisas de Direito Internacional Público e, designadamente, às constantes da convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados.
2) Quando se trata de resolver um conflito entre um tratado comunitário e um outro tratado ligando Estados-membros entre si ou a terceiros Estados.
3) Sempre que seja necessário, para interpretar os tratados comunitários, utilizar os métodos de interpretação dos tratados consagrados pelo direito internacional público.
92. Direito complementar
a) Convenções comunitárias
São convenções entre os Estados-membros que podem ter duas origens distintas:
1) Da letra dos tratados: os próprios tratados que em algumas circunstâncias podem prever convenções formais entre os Estados-membros para completar o tratado, é o que acontece no art. 293º TCE. Estas convenções competem aos Estados e nãos às instituições, são convenções internacionais formais entre os Estados-membros.
2) Ou da livre iniciativa dos Estados: os Estados no âmbito das suas competências internacionais residuais podem acordar entre si o que entenderem, podem negociar entre si determinadas regas para a boa execução dos tratados. Tem que haver uma ligação com o direito comunitário, tem que ter aplicação.
A especificidade comunitária manifesta-se em vários domínios, nomeadamente no processo de elaboração de convenções internacionais que muitas vezes o poder de iniciativa compete às instituições (à Comissão e ao Conselho), as negociações competem aos Estados, se eles não quiserem as instituições não os podem obrigar. Muitas vezes os aspectos em que os representantes nacionais não chegam a consenso, não conseguem resolver ficam para o Conselho negociar. Só os Estados-membros podem ser signatários destas convenções. O prazo destas convenções é ilimitado e muitas vezes no texto da convenção atribui-se ao Tribunal de Justiça a competência para a interpretar.
b) Decisões dos representantes dos Estados-membros reunidos no seio do Conselho
É uma modalidade de direito comunitário, os representantes dos governos dos estados-membros reunidos no seio do Conselho em conferência diplomática tomam frequentemente decisões que são vinculativas para os Estados-membros, e tomas estas decisões porque estão previstas expressamente nos tratados que determinadas situações sejam tomadas pelos Governos dos Estados de comum acordo, por ex., arts. 289º, 214º, 223º, 1º§ in fine TCE. Ou porque os tratados nada prevêem, são omissos, então as comunidades não têm competência, pelo princípio das competências de atribuição, então os Estados podem decidir estar fora do âmbito das competências da comunidade, está no âmbito da competência residual dos Estados.
c) Posição hierárquica do direito complementar face às restantes fontes de direito comunitário
Tem que se fazer uma pirâmide hierárquica, porque não existe subordinação vertical mas uma compatibilização horizontal.
O direito complementar não se funda nos tratados institutivos, não pode existir subordinação mas sim compatibilização horizontal, não se estabelece com o direito comunitário strictu sensu uma relação de subordinação.
E como se resolvem eventuais conflitos?
Estes resolvem-se consoante o âmbito da sua aplicação.
a) Competência exclusiva comunitária: é do âmbito da exclusiva competência das instituições; só as instituições comunitárias que podem desenvolver o direito comunitário aqui o direito complementar não tem qualquer razão de ser. A intervenção dos Estados-membros é uma clara violação dos tratados.
b) Competência exclusiva nacional: aqui o que não tem razão de ser é o direito comunitário[4][42], os Estados têm plena liberdade para fazerem aquilo que entenderem.
c) Competência concorrente: são competências que quer os Estados quer as instituições comunitárias podem desenvolver, existe um princípio que é o do primado em que o direito comunitário prima sobre o direito interno, mas não é assim pelo princípio da subsidiariedade dos tratados, porque o desenvolvimento de uma determinada acção compete aos Estados e só passa para uma instituição comunitária se for mais eficaz.
93. Costume e jurisprudência
A importância do costume no direito comunitário é praticamente inexistente, o mesmo não acontece com a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
O Tribunal de Justiça é a instituição que mais tem feito pela integração, o que fez com que o Tribunal de Justiça tenha uma importância bastante importante no meio comunitário. Através do reenvio a título prejudicial, o Tribunal de Justiça fez a interpretação das regras mas foi mais além, criando princípios gerais tais como o princípio do primado, efeito imediato ou desenvolvendo outros princípios como a aplicabilidade directa.
Na constitucionalização do Tratado de Roma, a primeira fase deriva deste meio contencioso (reenvio a título prejudicial) e num segundo momento o Tribunal de Justiça foi mais além, violou o princípio de competências de atribuição, houve um desvirtuar deste princípio, transformando determinadas competências concorrentes em competências exclusivas das instituições.
No Tratado da União Europeia, com o art. 5º, princípio da subsidiariedade, veio-se colocar um travão a esta jurisprudência do Tribunal de Justiça.
A acção para apuramento de responsabilidade extracontratual da comunidade (art. 288º TCE), esta deve indemnizar de acordo com os princípios gerais da comunidade comuns aos Estados-membros, isto para dizer que o Tribunal de Justiça recorre frequentemente à utilização dos princípios gerais de direito. O Tribunal de Justiça tem em conta determinados princípios e regras não escritos que existem no património jurídico dos diversos Estados-membros para determinar as premissas para apurar a responsabilidades.
Baseando-se nestes princípios gerais de direito comuns aos Estados-membros, declarou um conjunto de princípios que se impõe às instâncias nacionais e instituições comunitárias quando estas são chamadas a aplicar o direito comunitário. É possível agrupar estes princípios em quatro conceitos base:
1º Princípio da segurança jurídica
- Estabilidade das situações jurídicas;
- Princípio da confiança legítima dos cidadãos na actividade da administração.
Vai ter consequências em termos de:
A) Prescrição;
B) Não retroactividade;
C) Publicidade;
D) Clareza na relação dos diferentes actos jurídicos.
2º Princípio do direito à defesa
- Princípio do contraditório;
- Direito do destinatário de uma decisão individual tem de ser ouvido pelos órgãos que o produziram (a decisão dirige-se directamente à pessoa).
3º Princípio da proporcionalidade: impõe-se às instituições comunitárias e teve consagração no tratado da comunidade europeia no art. 5º TUE.
4º Princípio da igualdade: manifesta-se na proibição da discriminação em razão da nacionalidade (arts. 12º e 13º TCE).
94. Protecção dos direitos fundamentais
Estes princípios gerais têm como denominador comum a protecção dos direitos fundamentais, os tratados na sua versão originária eram essencialmente com objectivos económicos e não fazia sentido integrar um catálogo próprio de direitos fundamentais, hoje são dotados também de obrigações sociais e políticas.
No entanto como as comunidades. São comunidade de direito era necessário assegurar o respeito destes direitos fundamentais. Tenha-se de assegurar a protecção dos direitos fundamentais garantindo o princípio da unidade. As soluções encontradas foram diversas:
· Ou uma adesão à convenção europeia dos direitos do homem, mas a união não tem personalidade jurídica e não pode ser parte da convenção, e também não faz muito sentido porque ainda tem uma vertente económica muito acentuada;
· Ou cria-se um catálogo de direitos próprios desta instituição.
O que se fez não foi uma coisa nem outra, foi consagrar no art. F, actual art. 6º/2 TUE de uma forma bem tímida que se deve respeitar os direitos fundamentais tal como resulta das tradições constitucionais comuns aos Estados-membros, enquanto princípios gerais do direito comunitário.
Fica aquém do que o próprio Tribunal de Justiça tinha vindo a desenvolver, a solução que o Tribunal de Justiça encontrou para resolver esta questão assentava nos princípios gerais de direito comuns dos Estados-membros e que em termos concretos aplicam a aplicação a nível comunitário da garantia nacional máxima, garantia nacional mais elevada, standard máximo.
As comunidades não podem negar a nível comunitário gozo dos direitos existentes e protegidos a nível nacional que de qualquer forma não pode ser inferior ao nível de protecção conferida pela convenção europeia dos direitos do homem do Conselho da Europa (standard mínimo).
95. Características do direito comunitário
Podem-se considerar três características (principais):
· Aplicabilidade directa;
· Efeito directo;
· Primado do direito comunitário sobre o direito interno.
Aplicabilidade directa
O princípio da aplicabilidade directa foi encarado pelo Tribunal de Justiça como um princípio essencial da ordem jurídica comunitária.
Entretanto as questões de interpretação do direito comunitário que ao abrigo do art. 234º TCE as jurisdições nacionais lhe foram submetendo, o Tribunal de Justiça conseguiu definir critérios comunitários de aplicabilidade directa que, desviando-se radicalmente dos do Direito Internacional Público, permitiram aos particulares – indivíduos e empresas da comunidade – beneficiar largamente do estatuto de sujeitos do direito comunitário.
Vem consagrada no Tratado da Comunidade Europeia, este princípio não foi criado pelo Tribunal de Justiça mas foi desenvolvido por ele. A aplicabilidade imediata implica quatro consequências:
1) Que o direito comunitário se integre plenamente nas ordens jurídicas internas dos Estados sem necessidade de recepção;
2) Que o direito comunitário se integre enquanto direito comunitário;
3) Ao integrarem-se directamente no ordenamento jurídico interno dos Estados-membros todos têm que respeitar, os juízes nacionais têm a obrigação de os aplicar.
4) Que a aplicação desse direito comunitário deve ter aplicação segundo as regras de interpretação que lhe são próprias.
Relações entre direito internacional e o direito interno, que podem ser analisadas à luz de duas teorias:
· Dualista: as normas de direito interno e de direito internacional são ordenamentos jurídicos separados quer quanto às fontes quer quanto à matéria que regulam. Para as normas de direito interno entrarem em vigor internamente é necessário uma transformação da regra de direito internacional em direito interno;
· Monista: o direito interno e o direito internacional são normas de um único sistema, ou então o direito internacional só existe para um determinado Estado na medida que o Estado os aceita como
Isto vale para explicar a relação existente entre direito comunitário e o direito interno dos Estados, é a teoria Monista, art. 249º TCE.
Actos de direito comunitário derivado:
Quanto ao regulamento, tem a aplicabilidade imediata, não levanta qualquer dúvida. As directas dirigem-se aos Estados, vinculam os Estados quanto ao objectivo a alcançar deixando à sua escolha os meios para alcançar esse resultado. Os Estados escolhem a forma e os meios para atingir aquele fim, não pode dizer se aceita ou não aceita a transposição da directiva, não deve ser vista como um acto de recepção, mas como um acto de execução, assim sendo, a directiva goza de aplicabilidade imediata. Quanto aos outros actos, têm aplicabilidade imediata.
96. Efeito directo
É o direito que qualquer pessoa tem de solicitar ao juiz nacional que aplique as disposições dos tratados e o dever que o juiz tem de o aplicar qualquer que seja a legislação do país. O facto de gozar do efeito implica uma rotura da teoria clássica internacional “um acordo entre Estados nunca cria direito para os particulares”.
O Tratado presume o efeito directo, desde logo no art. 234º TCE no pressuposto que o direito comunitário é aplicável nos tribunais nacionais. Considerações sobre a característica do efeito directo:
a) As disposições do direito comunitário são susceptíveis de produzir efeito directo no entanto nem todas produzem pelo que cabe ao Tribunal de Justiça se pronunciar por quais as que gozam de efeito directo e que tipo de efeito directo elas gozam.
b) Para que uma disposição goze de efeito directo tem que cumprir uma exigência, as suas características próprias, daquela disposição, seja susceptível de aplicação judicial.
Nos tratados existem disposições que gozam de efeito directo e outras não. Podem ainda gozar de efeito directo:
- Horizontal;
- Vertical;
- Completo.[4][43]
Os particulares (indivíduos e empresas) podem invocar em juízo as disposições do direito comunitário, quer no caso de um diferendo contra o Estado (aplicabilidade directa vertical) quer nas suas relações com outros particulares (aplicabilidade directa horizontal). Com a ressalva, no que respeita às directivas: estas, impondo obrigações apenas ao Estado (art. 249º TCE) não podem ser invocadas por um particular contra outro particular para fazer valer um direito subjectivo a que não corresponderia qualquer obrigação da parte demandada.
Isto não prejudica, porém, a invocação por um particular contra outro das disposições de uma directiva comunitária, a título de defesa por excepção, nos litígios em que alguém pretenda opor ao excipiente uma norma nacional contrária a essa directiva.
i) Efeito directo completo
Que podem ser invocadas pelos particulares nas suas relações face ao Estado (efeito directo vertical), mas também podem ser invocadas em relações com os outros particulares (efeito directo horizontal). Ex.: regras da concorrência, regras que proíbem a descriminação em relação da nacionalidade, a livre circulação de pessoas.
ii) Efeito directo vertical
São as mais numerosas nos tratados e que impõe aos Estados, obrigações positivas ou negativas, de facere ou non facere.
Ex.: art. 12º TCE de não aumentar os direitos aduaneiros de efeito directo, ex. art. 2º TCE porque não tem a característica que permite a sua invocação em juízo (art. 10º TCE).
Quanto aos regulamentos e às decisões é incontestável o seu efeito directo e na maior parte dos casos gozam de efeito directo completo, ou seja, pode-se invocar as disposições de uma decisão ou um regulamento em juízo, nas relações com o Estado e com os particulares.
Questão mais complicada é as directivas. Tradicionalmente a doutrina entendia que as directivas antes de serem transpostas não produziam efeito directo, o que fazia com que os Estados-membros fossem os únicos destinatários das directivas, não atribuía aos particulares.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça veio a orientar-se em sentido contrário, gozam de efeito directo com base em dois argumentos:
1) Houve a tendência por parte do Conselho com base nas directivas adoptassem regulamentos, adoptavam regulamentos com a designação de directivas, como se fossem directivas, sem atribuir a protecção de efeito directo, para os particulares não invocarem.
2) O Tribunal de Justiça entendeu o efeito directo das directivas como forma de sancionar os Estados pela não transposição atempada das directivas comunitárias.
Hoje é entendimento dominante que as directivas são susceptíveis de produzir efeito directo, os particulares podem invocar as disposições das directivas em juízo. São invocáveis em juízo:
· Quer para exigir do Estado o cumprimento da obrigação (resultado) que a directiva consagra;
· Quer para oporem ao Estado as disposições da directiva quando o Estado invoque disposições do direito nacional contrárias a essa directiva;
· Quer ainda para reparação de prejuízos de particulares que resultaram da não transposição da directiva por parte do Estado;
· Quer para fazer valer um direito subjectivo quando a directiva o consagra.
A directiva não goza nunca de efeito directo horizontal, só goza de efeito directo vertical ou completo, não podem ser invocadas pelos particulares nas relações com particulares.
97. Princípio do primado
Autonomia da ordem jurídica comunitária implica que ela não é tributária das ordens jurídicas dos Estados-membros e que, portanto, define as suas relações com estas ultimas segundo os seus próprios princípios e critérios – ou seja, sem subordinação às leis constitucionais ou ordinárias dos Estados.
Embora emanando de uma fonte autónoma, as normas comunitárias são, integradas como tais na ordem jurídica interna dos Estados-membros – sem que sejam necessárias quaisquer medidas nacionais pelos tribunais nacionais considerados como tribunais comuns da ordem jurídica comunitária, já que o Tribunal de Justiça dispões apenas das competências específicas que lhe foram atribuídas.
A característica do efeito directo que consagra uma garantia de invocação em juízo só produz o seu efeito se as regras comunitárias prevalecerem sobre o direito interno, ou seja, a característica do efeito directo exige a característica do primado.
Este princípio do primado foi criado pelo Tribunal de Justiça para dirimir conflitos entre as regras do direito interno e comunitário, uma vez que os tratados nada dizem, daí teve consagração jurisprudencial.
Esta questão de hierarquia do direito comunitário e interno foi impulsionada pelo Tribunal de Justiça na ausência de uma disposição nos tratados e se fosse resolvida pelos Estados poderia por em causa a unidade e uniformidade.
As regras de direito comunitário primam sobre o direito interno.
a) O princípio do primado foi desenvolvido em jurisprudência posterior e foi consagrado como uma condição essencial da existência do direito comunitário;
b) O princípio do primado é incondicional porque resulta do próprio direito comunitário que impõe o princípio do primado, e não resulte da concessão por parte das ordens jurídicas internas;
c) O direito comunitário prima sobre qualquer regra de direito nacional sem excepção, incluindo a constituição dos Estados-membros, o que não acontece na maior parte dos Estados;
d) Que o primado não deve aplicar-se apenas às relações entre os Estados-membros e instituições mas que produz efeitos nas ordens jurídicas internas dos Estados, os juízes nacionais têm que garantir o princípio do primado.
Duas situações:
1º Consequência do princípio do primado:
a) Qualquer regra nacional incompatível com o direito comunitário deve ser expugnada do ordenamento jurídico;
b) Impedir a formação de novas regras contraditórias ao direito comunitário;
c) Obrigatoriedade que os Estados têm de reparar os prejuízos que resultarem de violações do direito comunitário[4][44].
2º Analisar a situação concreta entre direito comunitário e a constituição
O nosso Estado não admite que acima da Constituição esteja qualquer regra embora existam Estados que aceitem o direito comunitário como supranacional. A nossa Constituição não admite por duas razões:
1) São inconstitucionais as normas que infrinjam a Constituição, não abre excepção às disposições comunitárias (art. 277º/1 CRP);
2) Art. 204º CRP quando proíbe os tribunais de aplicarem regras que infrinjam as disposições da Constituição.
98. O mercado comum: a integração económica
Segundo o art. 2º TCE a comunidade tem como missão promover a realização dos objectivos económicos e sociais aí enunciados, mediante a “criação de um mercado comum”.
A integração económica consiste na reunião de elementos para formar um todo ou anunciar a coesão de um todo já existente.
Esta noção vaga permite abarcar a integração económica internacional, que visa à criação de uma nova unidade como a integração a interna ou nacional para o desenvolvimento da coesão de um conjunto já constituído e para fazer da unidade económica nacional um todo harmonioso.
a) As vantagens da integração económica
São muitos e das mais variadas natureza os efeitos benéficos decorrentes da integração económica:
- Economias de escala;
- Criação ou desenvolvimento de actividades dificilmente compatíveis com a dimensão nacional;
- Formulação mais coerente e rigorosa das políticas económicas;
- Transformação das estruturas económicas e sociais;
- Reforço da capacidade de negociação;
- Aceleração dos problemas da balança de pagamentos;
- Intensificação da concorrência;
- Vantagens para os consumidores.
b) As dificuldades da integração económica
Mas, se são significativas as vantagens, consideráveis são também as dificuldades que se lhes opõem, e designadamente:
- As disparidades do desenvolvimento económico e social entre os particulares no processo de integração;
- A resistência dos aparelhos nacionais às regras de disciplina colectiva;
- A resistência psicológica das populações;
- A formação da opinião pública.
99. A integração económica do espaço nacional
Se um produtor pretender abastecer apenas a clientela do seu pais em sistema de economia de mercado, tudo é relativamente simples numa época em que a integração económica nacional foi em geral plenamente realizada:
- No interior das fronteiras de cada país as mercadorias circulam livremente sem deparar com barreiras aduaneiras (livre circulação de mercadorias);
- O produtor pode instalar livremente unidades fabris capazes de lhe pronunciar o pretendido volume de produção e bem montar armazéns e postos de vendas, as agências, filiais ou sucursais necessárias para promover o escoamento dos bens produzidos (liberdade de estabelecimento);
- Para este efeito, o produtor em causa pode livremente recrutar os trabalhadores de que carece, onde quer que se encontre disponíveis, tal como estes podem movimentar-se livremente em todo o espaço nacional em busca de trabalho (livre circulação de trabalhadores);
- Os profissionais independentes podem desenvolver a sua actividade onde desejarem, propondo e prestando livremente os seus serviços a quem lhos solicitar (liberdade de prestação de serviços);
- No seu país o produtor vende e é pago em moeda nacional; não tem que resolver problemas de câmbios e, guiados apenas pelas suas conveniências, os agentes económicos em geral fazem circular livremente os seus capitais para os colocar ou investir onde o seu interesse lho ditar (livre circulação dos capitais);
- Nesse país todos os operadores económicos estão submetidos às mesmas regras de concorrência e à mesma legislação administrativa comercial, fiscal e social, pelo que todos se sujeitam a uma disciplina jurídica uniforme, a obrigações e encargos idênticos que vão onerar, nos mesmos termos, os bens e serviços oferecidos aos compradores (princípios da livre concorrência e da igualdade de tratamento).
100. Os diversos estádios da integração económica
A Comunidade Europeia é uma organização de cariz económico, foi esse cariz económico que dotou as comunidades durante bastante tempo e ainda hoje, apesar de os contrabalançar com o cariz social. Existem diversas fases de integração económica, que caracterizam as comunidades.
a) Zona de comércio livre: existência de uma livre circulação de mercadorias entre países pertencentes a essa organização, mas com algumas características, livre circulação apenas dos produtos originários dos países pertencentes à zona de comércio livre pelo que era necessário apresentar o certificado de origem do produto e ainda uma livre circulação de apenas de um tipo de produto e não de todos os produtos (ex. EFTA, livre circulação de produtos industriais). E ainda se caracteriza pela não existência de uma pauta aduaneira comum. Os produtos originários é que podem circular livremente e não os outros produtos de países terceiros, estes estão sujeitos a encargos aduaneiros, à livre vontade dos Estados, nas relações com os Estados.
b) União Aduaneira: é uma fórmula mais ambiciosa que a de comércio livre: comporta a livre circulação das mercadorias em geral – originárias dos Estados-membros ou legalmente importadas de terceiros países e colocadas em livre prática em qualquer deles; e, eliminando os complexos problemas da definição das regras de origem, implica a protecção do espaço aduaneiro da União em relação a países terceiros, mediante uma pauta aduaneira comum – o que significa que os produtos importados do exterior estão sujeitos a uma imposição do mesmo nível, seja qual for a fronteira da União Aduaneira pela qual penetrem no respectivo território.
c) Mercado comum: comporta a noção de união aduaneira mas pressupõe uma livre circulação que se estende a todos os factores de produção[4][45]. Mas além deste livre circulação, a ideia de mercado comum pressupõe uma coordenação/harmonização das diversas políticas nacionais que implica desde logo a adopção de políticas comuns aos diversos Estados-membros.
d) União económica: é diferente de união monetária. Pressupõe que as diversas legislações nacionais relativas ao sistema comunitário sejam uniformizadas ou pelo menos harmonizadas, que estejam sob o controlo de uma autoridade comum e que as políticas nacionais sejam substituídas por políticas comuns a todos os Estados.
e) União monetária: não significa a existência de uma moeda única, mas tem como culminar, a moeda única emitida pelo Banco Central Europeu. União monetária significa que os Estados não possam utilizar determinados expedientes, nomeadamente retirar aos Estados a possibilidade de recurso ao valor cambial da sua moeda para subverter as relações de concorrência. Significa câmbios fixos e convertibilidade obrigatória das moedas nacionais.
101. A livre circulação das mercadorias
A noção de “livre circulação de mercadorias” resulta dos arts. 23º, 28º e 29º TCE.
Segundo o art. 23º TCE, a livre circulação “implica a proibição, entre os Estados-membros, de direitos aduaneiros de importação e de exportação e de quaisquer encargos de efeitos equivalentes”.
Por força dos arts. 28º e 29 TCE, são igualmente proibidas entre os Estados-membros as restrições quantitativas à importação e à exportação, bem como todas as medidas de efeito equivalente.
Estas disposições determinam, pois, a supressão dos obstáculos à livre circulação de mercadorias. Estas disposições foram precisadas pelo Tribunal de Justiça, foi ele que fez a interpretação, o legislador de direito derivado também teve a seu cargo a obra de precisar estas noções. É necessário analisar determinadas questões:
a) Mercadorias: é todo o produto apreciável em dinheiro e que é susceptível de transacções comerciais (noção do Tribunal de Justiça);
b) Circular livremente entre os países da comunidade: significa a proibição de os Estados aplicarem estas medidas: direitos aduaneiros, encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros, restrições quantitativas, medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas;
c) Quais os produtos que podem circular livremente: os produtos originários dos Estados-membros e os Estados terceiros que se encontrem em livre prática na comunidade (art. 23º/2 TCE);
d) Produtos em livre prática (art. 24º TCE): são produtos que sejam provenientes dos Estados terceiros em relação aos quais forem pagos os direitos aduaneiros e que tenham cumprido as formalidade de importação. Depois destas duas condições estarem preenchidas os produtos podem circular livremente como se fosse produtos originários; podem circular sem terem de apresentar o certificado de origem.
e) Produtos originários: é todo o produto proveniente da agricultura, pescas, minas, florestas dos Estados comunitários e ainda os produtos que sofram transformações, fabricados na Comunidade a partir de matérias-primas da comunidade.
f) Quando um produto é feito com a colaboração de dois países, de onde é originário? O produto será produto originário do país da última transformação que o produto sofreu desde que resulte um produto novo ou que essa transformação corresponda a um estádio importante do fabrico do produto.
g) Direitos aduaneiros: são encargos pecuniários que incidem sobre os produtos importados no momento do desalfandegamento ou em momento posterior aquando da apresentação da parte do importador da declaração desse produto com vista a poderem colocar esses produtos em livre prática.
h) Encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros: é um encargo pecuniário imposto unilateralmente pelo que exclui-se a possibilidade de dar cumprimento a disposições comunitárias, não interessa a sua forma, denominação, saber qual o montante, o objecto visado pelo Estado e a sua finalidade. Tem natureza pecuniária (encargo ou taxa).
Três excepções a encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros (não são considerados encargos de efeitos equivalentes a direitos aduaneiros).
1) Se esse encargo fizer parte de um sistema geral de imposições internas que se aplica quer a produtos nacionais ou estrangeiros;
2) Se se traduzir na contraprestação de um serviço prestado por um operador económico num montante proporcional ao serviço prestado;
3) Controlos efectuados para cumprimento das obrigações impostas pela legislação comunitária.
Para que este controlo não seja considerado como encargos de efeitos equivalentes a direitos aduaneiros é necessário que:
· O valor pago corresponda ao serviço prestado;
· O controlo efectuado seja obrigatório em toda a comunidade para o tipo de produção em questão;
· Que esses controlos estejam previstos na legislação comunitária e no interesse comunitário;
· Quando o objectivo desses controlos seja o de garantir e favorecer uma livre circulação de mercadorias e desta forma se eliminar medidas que os Estados possam adoptar.
i) Restrições quantitativas: são desde logo qualquer regulamentação comercial dos Estados-membros, qualquer que seja a sua natureza[4][46], independentemente do órgão que a emana cujo objecto seja a proibição ou contigentação das trocas comerciais entre Estados-membros, que entrave directa ou indirectamente, potencial ou actualmente o comércio entre Estados-membros da aquisição de produtos importados. São medidas que os estados adoptam cujo o objectivo seja a proibição pura e simples ou uma contigentação[4][47] ao comércio entre Estados-membros.
j) Medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas: são medidas que os Estados adoptam a nível interno para dificultar a aquisição de produtos estrangeiros.
São quatro, o tipo de medidas que os Estados não podem adoptar: direitos aduaneiros, encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros, restrições quantitativas, medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas.
Existem excepções à livre circulação de mercadorias, que é um princípio geral, cláusulas que os Estados podem legitimamente invocar para excepcionar a livre circulação de mercadorias. Vêm consagradas e enumeradas no art. 30º TCE entre elas, a saúde pública, moralidade pública, ordem pública, são cláusulas que permitem excepcionar uma liberdade fundamental mas devem ter uma interpretação restrita, e os Estados não devem invoca-las para interesses económicos, apenas podem ser invocados para fins não económicos, com base nas cláusulas enumeradas no art. 30º TCE porque senão são ilegais.
Têm uma natureza temporária e não definitiva, depois o embargo é levantado, estas medidas devem, ser aplicadas apenas em última instância.
No art. 134º TCE vem uma outra forma de entravar a circulação de mercadorias, a Comissão tem a possibilidade de em virtude de determinadas situações autorizar ou permitir que os Estados-membros derroguem as regras dos Tratados, medidas essas que podem ir até à exclusão da livre circulação de uma mercadoria.
102. As “quatro liberdades”
O mercado comum é uma realidade correspondente a um grau superior de integração económica: implica não apenas a livre circulação dos bens mas também a livre circulação dos diversos factores de produção: trabalho, capitais e iniciativas empresariais traduzidas no exercício das liberdades de estabelecimento e de prestação de serviços.
A ideia dominante no que toca à livre circulação dos factores de produção no espaço comunitário é de que a plena realização do mercado comum europeu não poderia assentar apenas na eliminação dos entraves à livre circulação das mercadorias.
A liberalização das trocas intracomunitárias, desacompanhada de outras medidas de fundo, não bastaria com efeito para alcançar os objectivos enunciados no art. 2º TCE e nomeadamente, o de “promover em toda a comunidade o desenvolvimento harmonioso, equilibrado e sustentável das actividades económicas”. As quatro liberdades:
1) Livre circulação de pessoas;
2) Liberdade de estabelecimento;
3) Liberdade de prestação de serviços;
4) Liberdade de circulação de capitais
103. Livre circulação de pessoas (art. 39º TCE)
A livre circulação de pessoas só existe verdadeiramente com o tratado da Comunidade Europeia, as pessoas deixaram de ser vistas como trabalhadores e houve a aquisição da cidadania europeia.
A primeira referência que existe a propósito da livre circulação de pessoas está prevista no Tratado da CECA (art. 69º/1) não se trata de um direito atribuído à pessoa mas ao trabalhador que é um factor de produção do carvão e do aço. Estava incluído num sector económico, junto com os salários, eram trabalhadores qualificados no carvão e do aço, era portanto de cariz económico, havendo a proibição de discriminação em razão da nacionalidade (claros objectivos económicos). A inclusão destes impulsos sociais no Tratado da Comunidade Europeia (no Tratado de Roma), art. 3º e 7º.
A abolição da descriminação em razão da nacionalidade e abolição da discriminação na livre circulação de pessoas. A livre circulação de pessoas aparece como um dos fundamentos da comunidade europeia e com a finalidade de proibição de descriminação em razão da nacionalidade.
O que caracteriza estas regras é a atribuição de direito às pessoas dependentes da participação que elas vão ter no processo produtivo, estes direitos dependiam da participação das pessoas no processo produtivo.
a) Trabalhador dependente comunitário: é a pessoa que realiza uma prestação laboral sobre as ordens e vigilância de outra pessoa mediante a contrapartida de uma remuneração[4][48].
b) Prestação de serviços: gozam de prestação de serviços os nacionais de um Estado-membro que exerçam uma actividade económica no interior de outro Estado-membro mediante uma instalação duradoura e estável que seja o centro da sua actividade profissional, actividade desenvolvida no Estado de acolhimento.
c) Trabalhador independente – prestadores de serviços: trata-se de uma ou mais prestações ou actos profissionais que têm sempre carácter esporádico e temporário que são destinatários clientes agregariados a partir de uma instalação duradoura e estável, centro de actividade esse que está localizado no Estado do estabelecimento prestador de serviços.
Só era atribuído este direito de circulação porque o homem era o factor humano de produção, homo-económicos e não o homem sujeito de direitos e obrigações.
104. As reservas à liberdade de circulação de pessoas
a) Noção de “saúde pública
A directiva 64/221 precisa numa lista anexa as doenças e enfermidades que podem habilitar um Estado-membro a recusar a entrada no seu território ou a concessão da autorização de residência.
b) Noção de “ordem pública” e de “segurança pública”
Da directiva 64/221 não decorrem, formuladas em termos positivos, noções de ordem e segurança pública oponíveis aos Estados-membros. Estes mantêm competência discricionária para elaborar e dar conteúdo concreto a tais noções, limitando-se a directiva – que visa simplesmente coordenação das medidas de polícia especiais para estrangeiros – a limitar e condicionar o seu poder discricionário de as utilizar em relação aos nacionais de outros Estados-membros.
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